第三节清代

译清政府统治台湾之初，只设置一个府，并不十分重视。后来因为台湾是海疆要隘，同治年间命福建巡抚在春、冬两个时期分别驻守，以资控制。到光绪十一年中法战争以后，才改府为省；任命福建巡抚刘铭传为台湾巡抚，把台湾财政独立作为唯一目的。当时台湾的情况是，虽然有赋税的土地只有七万多甲，地赋额不过四十多万元，但实际上新开垦的土地已经比以前多出数倍。由于豪强隐匿土地、漏报而未纳入科征，以致有田地而没有赋税、有赋税而没有田地的情况到处都是。刘氏到台湾任职之初，就把清查田赋作为整顿的基础。先下令各地方官陈述办法：台湾县说“应先整理粮额”，凤山县说“应先整理征册，严格查明土地转移”，彰化县和台北府所属各县说“应先办理保甲，再清理田赋”，而嘉义县知县罗建祥却表示反对。各方议论纷纭，无法取得一致。大致说来，主要有两派：一派认为应先办理保甲，按户查问粮赋；另一派认为应先丈量土地，按田查问赋税。审议结果，于是决定先办理保甲，后进行清丈。光绪十二年上奏中央政府，奏文中说：『臣现在从内地选调厅、县佐杂三十人，分别派往南北各县，选派几名公正绅士会同先行编查保甲，按户查问粮赋。等到田亩查明后，再逐户清丈。委派台湾府程起鹗、台北府雷其达各自设置清赋总局，督率办理。至于赋税轻重，应等丈量以后，再请下旨命部复议。』又说，调查土地最关系民心，他在筹划开始时就已经注意到这件事；奏文中说：『台湾民风强悍，一言不合就拔刀相向；聚集众人挟制官府，被视为常事。有人说林爽文之变，是因为升科逼迫；委员下乡清查，被视为可怕的事情。而且台湾群山交错、道路崎岖，如果没有勤劳务实、能够吃苦的人员同公正绅士协同认真清查，不仅无助于实际办理，恐怕也会没有完成期限。只有严格制定奖惩，才能求得成效。如果各地方官、委员、绅士等办理妥当迅速，清查认真，是否可以准许臣按照异常劳绩从优奏请奖励，以示鼓励？如果有行贿托请、隐匿土地等事情，或者畏惧困难而拖延耽误，就立即参奏革职吗？这样或许可以期待他们切实力行，成为朝廷长久的谋划，革除地方吞没隐匿的弊端；使国家富裕、百姓便利，确实有益于台湾大局。』这就是刘氏清理田赋的大纲。现在再把其中足以供参考的内容列举出来，分述如下：一、保甲制度 先办理保甲、后办理清丈的议论确定后，便通令各府、各县：限在两个月内把所辖户口编查后报告。又担心办理迟误，便命府衙门派遣保甲调查委员专门负责此事，以求迅速完成。其保甲章程虽然同以往实行的保甲制度没有大的差异；但主要目的在于清理田赋，所以除编制户口外，还要清查各户的粮赋，作为清理的基础。如《淡水县保甲编制章程》第七条：『凡耕种他人田地的人，自己收获多少、缴纳大租多少、小租多少以及地赋多少，都必须呈报。』第八条：『凡耕种自己田地的人，自己收获多少、大小租多少以及缴纳地赋多少，必须明确记在门牌上。如有隐匿不报的，一律照例没收入官。』唯独嘉义县知事罗建祥极力反对这一主张，说：『保甲的目的，本来在于缉捕盗匪、清查乡庄，同清理田赋没有关系；在三代以前实行或许还会有用，如果在今天民俗日益偷惰、官场弊端日益严重的时候实行，极难成功。而且土地有没有、多少，即使业主也未必知道；如果强迫他们呈报，势必会有人把别人的田地申报为自己的。借保甲来清理田赋，在今天不过是一个梦想罢了。』然而当时舆论大多认为应先办理保甲；而且台湾民风强悍，很难保证不会因清理赋税而发生反抗。所以刘氏的计划也采纳了多数意见，罗县令的建议最终被搁置不用（听说嘉义办理清丈时，并没有先办保甲）。二、清丈章程 第一条：丈量时，委员到县的前三天要张贴告示，确定在某日清丈某保、某甲的某几户；命令有关业户把历来所有的契据查找出来带到庄中等候。委员丈量后核对契据，如果界址、亩数相符，就照例发给联单，契据仍由业主收回保管；如果有不相符的地方，就在契据上注明，并按照新丈量的亩数填写、发给联单。不许委员借故刁难、敲诈索取；违者，准许业主指名申诉控告。第二条：清丈后必须发三联票单，一份交清赋总局，一份存本县，一份由业主收执。另立清册两部，一部存总局，一部存县。目前清丈只查亩数、界址；至于该田地应缴纳多少粮赋，全部等清丈结束后，再上奏请户部议定。第三条：清丈田地必须分为上、中、下三则：用长流水灌溉的为上则，依靠池塘水的为中则，山田和依靠天降雨水的为下则。只有园地历来不分等级，就在联单上注明。如果业主贿赂托请委员、绅士，把多报少，或把上则报为中、下则，无论何时查出，该田产一律充公，委员、绅士从重参办；如果是业主故意蒙混隐匿，一经邻居申诉或官府查出，就把该田产的一半充公。第四条：这次清理赋税，已经奉旨：在此事中任职的官员、绅士，按照异常劳绩请奖。这些官员、绅士查的是哪一保、哪一甲，必须在联单上注明由哪位官员、绅士清丈哪一户。丈量出力、清查数量最多的，准予优先奖励；如果有挂名的官员、绅士并不协助清丈，或者懒惰偷安、不能吃苦、任意敷衍，就由地方官撤销委任，不准列入奖励，以表示警戒。第五条：清丈时，官员、绅士都由总局发给薪水，不准在民间稍有索取。如果表面奉行、暗中违抗，一经查出，总局以及同办事务的委员没有事先向总办禀明的，按照失察条例议处，参与办事者都不准请奖。三、清丈机关

译按惯例说，丈量土地本来由各地方官吏办理。但清理赋税是临时性的事务，所以归布政使衙门直接管辖。在台北、台南两府设置清赋局，由知府统筹办理；在各县、各厅设置县局，由会办委员同知县、同知协商办理。各分局的委员，由内地的佐杂充任；弓丈手、图书、差役都隶属其下。到实地丈量时，则同地方绅士商议进行。每一班的编制虽然规定以委员二名、差役四名、书办一名为定额；但各地官吏仍有人任意增减。现在把台北府规定的人员名额和薪水列表如下：四、丈量尺度及丈算方法 台湾的惯例是，田地面积一向用甲、戈、分、厘、毫、丝、忽计算。一甲等于二十五戈平方，一戈等于一丈二尺五寸。戈以下如果有零尺，就用一二五除之，以确定分、厘、毫、丝、忽的数目。例如六尺二寸五分，用一二五除，商数为五，这就是五分。雍正九年虽然颁布上谕，以一甲按十一亩计算，但实际上仍然计算甲，不计算亩。开始丈量时，丈算方法没有一定成规，各地丈量方法参差不一。到光绪十三年，发布田园丈算圆法，把方、直、斜、梯、勾股、圭斜、圭棱、牛角、眉圆、弧矢、半圆等作为固定形式；凡是不符合这些固定形式的，就或合并、或删减、或增补，使其符合固定形式后再计算。现列举计算实例及删补图如下，以供参考。五、图册 图册有各班委员在实地调查时绘制的，也有清赋县局绘制的。各班委员绘制的图册有三种：第一种叫区图，又名总图；第二种叫散图；第三种叫庄图。以田园坐落地方的山河、道路、沟渠等天然界限划成一个区域，绘成一图，这就是区图；一个区图中分为若干坵，每坵绘制一张细图，这就是散图；汇集若干区图绘成一庄的全图，这就是庄图。以上三种图由委员绘成后，便送呈县局；县局又汇集若干庄图制成堡图，汇集若干堡图制成县图。县图记载全县管辖的方位以及各堡的四至界限，堡图记载全堡的方位以及堡内各庄的坐落和界限。概括说，就是以县统辖堡，以堡统辖庄，以庄统辖区，再以区图统辖田园的各个坵段。县局制作的图册，还有八筐鱼鳞册、简明总括图册以及归户册等。鱼鳞册本来是根据各班委员制作的散图填写的；凡田园的界址、甲数、等级以及业主姓名等，都记入其中。总括简明图册，专门记载一堡、一里的田园甲数及地赋总额等，共制作七部；一部存县，其余六部送呈户部、福建总督、台湾巡抚、台湾布政司、台湾道及该管府衙门，以便同每年收入的赋额核对。遇到风灾、水灾应当免除赋税的，就在相应项目下记明，以确定蠲免。归户册按户统辖田地；每一户设一柱，把其所有田园的甲数汇总记在该柱之下，作为征收赋税之用。现在再把鱼鳞册填写的方法译述如下：一、凡田园的形状因山河、道路、沟渠而自然形成一个区域的，就绘成一图，称为区图，也叫总图。区图之内再分为若干坵，依次编定字号，逐一绘成一图，称为散图。二、每一区散图中的坵段，依次绘入八筐册内。如果一个区图共有五十号，就依次从第一号起到第五十号止，作为一卷。第二区分别填写，另作一卷。各卷之间不得接续填写，以免产生混淆。三、各散图在丈量时，每一坵都必须编定字号。现在的区图以各堡的名称命名，取第一个字作为字号的字。例如兴直堡，就附用“兴”字，称为“兴字第一号区图”“兴字第二区图”；其他可以类推。四、区图之内必须记明其中田地的坵数。例如“兴字第一号区图”内有天字田若干坵。一个堡之内如果有若干区图，还必须另作一张全堡目录，钉在卷首。五、编制鱼鳞册时，每一区编为一卷；刊印鱼鳞册以一百页为定数。如果一堡有五十区，不能编入一本之内，就再用一本接续填写；总共有若干本，必须记明在卷首目录中。六、区图必须另用纸绘制，钉入卷首。如果是第一区的图，就钉入第一卷的卷首。但鱼鳞册已经装订、不便拆改的，可以把若干张区图合并装订在各卷卷首。七、誊写各种图册时，原图上的田形、四至、坐落、甲数、业户姓名，都必须逐一核对填写，不得遗漏或出错。区图是散图的关键，核对尤其应当精密。六、委员工作章程 （这是淡水县制定的章程，后来通令各府、各属一体遵照办理） 第一条：田园丈量一事，已经奉宪台颁定图式、册式；各委员应当按照格式逐坵丈量，绘出田地形状，记明四至和弓数。如果不查照办理，就命令其重新丈量；所需俸给、薪水由该委员自行承担，以示惩戒。如果不这样办理，必然有人漫不经心，把几十坵合在一起丈量，以致界址不清、田形不明。日后报送户部，必定会受到驳斥诘问；务必慎重办理。第二条：每班委员在十月一日以后，每天能够丈量十六甲的为一等，十四甲的为二等，十二甲的为三等，只丈量七八甲的撤销委任；山田一等为十甲，二等为八甲，三等为六甲，只丈量三四甲的撤销委任，以严格区分功过并节省虚耗。第三条：各堡委员每月丈量的甲数，必须在下月五日前报告县里；县里在十日前报告府里。根据功过评定等级、区别优劣，以示鼓励。七、改赋

译清丈事业已经逐渐完成，于是从光绪十三年开始改革赋税。改革赋税的理由和方针，详细载于改革赋税的告示中。现节录如下，以供参考。告示说：『这次清丈结束后，税额增加了数倍。如果仍按旧章征收，轻重不一，小民将苦累不堪，因此不能不统筹全局，另行议定赋税等级。现已丈量的田园，无论新旧，全部按照同安下沙的成例分别划定等级，把甲改为亩计算，一甲作为十一亩；仿照“一条鞭”办法，删去各项名目，凡地丁、粮米、耗羡等款项一并计入，并把折征的谷价改充正赋。本爵部院所定的赋税，按照台湾所属各县中最轻的税率办理，只减不增。此外，沿山各处以及开垦后尚未成熟的田园，暂时剔除，列为尚未入额，缓日升科，分别缴纳正赋和耗羡。又查钱粮正供之外，过去一向还有随收的补水、平余银。台湾通用的是番银，如今赋税改照内地办理，需要以纹银补水，每两随收一钱；此外拟酌定平余银一钱五分，作为各升科县份的办公费用。至于不能升科的恒春、台东、埔里社各缺，仍须另行筹措津贴。』 这就是仿照内地浮收而损害百姓的情形，务求彻底革除积弊；当时本爵部院已经上奏，请求皇帝下旨命有关部门核议覆准。』如此等等。台湾田园的赋税税率，自乾隆九年以后分为三种，轻重不一，弊端也随之产生。刘氏于是统筹全局，无论新旧田园，全部按照同安下沙的成例征收；并删去各项名目，把正赋、耗羡、补水、平余三项合并，仿照“一条鞭”法确定税率，扫除积弊，巩固民间土地权利。刘氏的功劳，确实可以说是不朽。不幸甲午之役后，该地割让给日本；刘氏辛苦经营的一切，恰好成了资助外国人改革的利器，实在令人感慨！他新定的赋税税率如下：备考：前表所列的是普通赋税税率。此外，还有特别税率以及不入等级的税率，名目繁多，高低不一。有的称为上沙、中沙、下沙，有的称为七七、六六、五五、四四。最高的约一两有余，最低的约三钱有余。连同普通税率计算，共有十多种。

译与清理赋税事业关系最密切的，就是大租、小租制度。前清初年，台湾土地除了台南一部分已经逐渐开辟外，其余台北、台中地区到处都是沃野千里、荒芜未治。政府于是奖励移民开垦；凡是申报开垦的人，不论实际上是自己耕种，还是招募佃户耕种，一律发给垦照，以扩大招徕。于是豪强利用这一机会出面包揽；例如某处有若干土地可以开垦，先由垦首递交申请，承揽包办开垦，然后分给佃户开垦。垦首只递一份申请，不花一文钱；土地开垦成熟后，便坐享其利。因此，这些佃户也不同于普通佃户。他们对所开垦的土地拥有处分和收益的权利。虽然他们所订契约中附有“未经垦处承诺，不得将田佃转卖给他人”的条件，但日久之后便产生了规避玩忽，垦首也不知道土地究竟在哪里，出典、出卖都听凭佃户自由；至于转佃，更不用说了。因此，垦首的权力日益衰微，佃户的权力日益膨胀；起初业主就是垦首，如今佃户也成了业主。实质上，一块土地有两个所有者。佃户既然成了业主，转佃便任其自由；所以佃户之下又有佃户，这就是现耕佃人。现耕佃人向原佃户交租，称为小租；因此把原佃户称为小租户。小租户再向垦首交租，称为大租；因此把垦首称为大租户。大租与小租的关系，对国家赋税有两方面的影响：第一，国家赋税大多由大租户缴纳，而大租户从小租户那里收取租额后再缴给官府，所收的往往超过所缴的数额；其流弊实际上与包收、包纳没有区别。第二，大租户的权力日益衰微，不能直接控制土地，小租户常常不经大租户同意，就擅自把田地转卖给他人；以致大租户无处收租，国家收入也因此没有着落。清丈开始时，嘉义知县罗建祥陈述意见说：『大租、小租的关系，虽然有的是由垦首招佃开垦形成的；也有小民不熟悉法度，不领取垦照而私自开垦，刁滑之徒看到土地即将开垦成熟，暗中到官府申请领取执照，据为己有。因此，就其性质而言，不能不全部废止。只是这里所说的，是过去的大租户；而现在的大租户却不是这样，他们的租权大多是通过买卖取得的。如果不分清浊一概废止，实在不合情理。现在的办法，似乎应当分出四石归小租户缴纳钱粮（当时每甲大租为八石，国赋为四石，所以有分出四石的议议），其余仍缴给大租户，以保障其原有的权利。』罗氏还主张，租额应按原来的甲数计算，不按新丈量的甲数计算。这就是最初筹议处置大租权的情形。光绪十三年，颁布新章，规定钱粮一概由小租户缴纳；但应从大租谷中扣除钱粮数额，拨归小租户，以显示公平。按照新章，大租额与土地赋税额的差额必须逐一计算，烦琐不堪。光绪十四年，于是接受淡水县知县汪兴袆的请求：从光绪十四年起，把上一年所收租额作为十成，以其中四成贴给小租户缴纳钱粮。实际收取六成，即向小租户收纳；仍命小租户转向佃人，把大小两种租额一并收齐，以显示公平。这就是“留六减四”的办法；并通令各县一体遵照办理。没想到台南的情形与台北不同：当初开垦费用大多由大租户资助，大租户的权利直到今天仍未丧失，“留六减四”的办法难以实行，于是制定特别规定加以补救。补救办法也因地而异。台湾县按照三七、四六、对半分收，田园由大租户领取粮单并承担钱粮（《台湾县新粮章程》第一条：“民田、民园过去按三七比例抽收的，归大租户领取粮单并承担钱粮。”凡过去缴纳的正供税重于这次改革后的轻赋，其中便有受益之处。例如从前每年应缴正供十元，现在新粮只需缴七元，便宜了三元；应按三七租额，由大租户贴出七成便宜银，即二元一角，归小租户收回。又有过去缴纳的正供少于新粮数额的，其中也不免吃亏。例如从前每年只缴正供五元，现在新粮应缴十元，除去过去缴纳的五元外，还应缴五元；也按三七租额，由大租户出一元五角，再由小租户贴出三元五角，一并由大租户缴纳。四六、对半分收的，依此类推）；按二八、一九分收的，则归小租户领取粮单并承担钱粮（同一章程第二条：“民田、民园大小租过去按二八比例抽收的，归小租户领取粮单并承担钱粮。”例如从前每年大租户应缴正供十元，现在归小租户缴纳七元，应由大租户贴给小租户缴纳，尚有三元便宜银；应按二八租额，由大租户贴出八成，即二元四角，归小租户收回。又如从前每年大租户只缴正供五元，现在归小租户缴纳十元，除去过去缴纳的五元由大租户贴给小租户缴纳外，还差五元；也按二八租额，由大租户贴出一元，再由小租户出四元，由小租户缴纳。一九分收的依此类推）。而凤山县则规定，每甲大租在六石以下的，由小租户加三成缴纳；七石以上的，由各小租户邀集共同商议，酌量贴纳。因此，有大租户领取粮单并承担钱粮的，也有小租户领取粮单并承担钱粮的；预先制定的计划不能普遍实行，台南、台北形成两种不同制度。改革的困难，由此可见。八、丈单

译丈单，是业主永久管理土地的证明书。土地丈量完成时，由清赋各局按照格式填写联单，一份交给业户收存，一份缴到布政司衙门保存。遇到土地业主变更时，由各县详细申报，请布政使逐一更正。凡业主姓名、土地坐落地点、田园等级、地积甲数等，都记在丈单内。并规定以后如有典当、买卖，应将此单随契约一并传交，以办理过户、过割。刘氏最初的计划，只承认小租户为业主，所以只有小租户才能领取丈单。后来因为计划不能实行，才承认大租户也可以领取此单。领取丈单的标准，就是按照国家赋税归谁承担来确定。如果赋税规定由大租户缴纳，就由大租户承领丈单，而另发印照给小租户；如果归小租户缴纳，则相反。原定发给丈单的章程规定，要按照田园等级收取单费。后来因为抽取费用酿成暴动，又担心抽费会妨碍钱粮征收，于是改为由国家免费发给，一文不取；听说国家因此耗费约五万元。以上所说，是刘氏清赋事业的大概情况。如果从这项事业的计划来说，可以分为四大阶段：一、编制保甲；二、清丈；三、改赋；四、发给丈单。此外，在这四个阶段之外，还有整理余务以及论功行赏等善后事项。直到光绪十八年五月，才撤销清赋局所（清理土地于光绪十四年完成）。从光绪十二年四月开始办理起计算，实际历时六年两个月。说到成绩，台湾田园原先不过七万多甲，地赋不过四十多万元；清理以后，甲数增加到三十六万一千四百四十八甲，地赋增加到九十七万四百多元。台湾土地制度积累的弊病，几乎全部清除了。其丈量方法虽然不如日本人精密，但事业的规划却有许多被日本人仿效。因此题作“沿革”一章，用来记述它变迁演化的痕迹。备考：本编凡是银元都用“元”字，金圆都用“圆”字，以示区别。其余依此办理。第二章 土地调查概要 日本人刚到台湾时，鱼鳞图册大多毁于战火；即使偶有保存下来的，也多已残缺。关于业户姓名、田亩等级、赋额多少，几乎无从查考，征税依据也因此丧失。日本议会不问实际情况如何，在明治二十九年度《民政施行预算》案中，议定台湾地赋为八十七万九千八十六圆，并将其公布；台湾官吏束手无策，只能因循观望。拖延到二十九年八月，再也无法拖延时，才不得已发布《台湾地赋规则》三条，作为试行办法。第一条：“地赋依照旧惯征收。”第二条：“如有拖欠赋税者，处以赋额五倍的罚金。”第三条：“本规则的施行细则，由府令规定。”这就是日本人自夸的“三章之法”。除这三条外，还命令人民缴纳赋税时，必须把前清政府发给的最近一次收据与钱银一同带来呈验，才准许缴纳。实际上，旧惯是什么？谁应缴纳多少赋税？他们都不知道。而台湾人民的心理，却与日本人不同。他们认为台湾刚归属日本，心中常存不安；希望得到日本人的收据作为私有权的确证，所以无不争先恐后、踊跃缴纳。结果，这次试行征收的金额竟达到七十五万二千六百九十八圆之多。每户的粮额，也都逐一登记在簿册中。日本人此前完全无法处理的事情，如今全都掌握在他们手中。从一次试行来看，确实取得了圆满结果。然而，一个国家的政治、经济，无不以土地为基础（例如振兴农业、铺设铁路等。听说台湾土地尚未调查时，利用土地向银行融资从事实业的人极少；如今却日益增多）。仅凭这本簿册，不足以作为各种建设的依据；而且长此不变，业主变更将无法查究，田亩疆界日益混淆，征收赋税的依据也必然因此无法长久保持。这就是日本人不满足于敷衍草率，而急于进行土地调查的原因。现将其调查事业的始末分项略述如下：第一节 调查准则 第二节 调查及查定机关 第三节 事业规划 第四节 事务区分 第五节 异动土地整理 第六节 大租权处置 第七节 改革地赋 第八节 调查经费 第一节 调查准则 第一款 地籍规则 第二款 调查规则 第一款 地籍规则 （明治三十一年七月律令第十三号） 土地这种事物，从赋税方面看，有应赋税的、有不应赋税的，有赋税重的、有赋税轻的；从经济方面看，有生产性的、有非生产性的，也有适合渔业、畜牧业的，或适合农业、林业的，还有适合疏通水利、修筑铁路的。如果不明确规定种类并分别调查，调查就会失去作用。因此，在调查之前发布《台湾地籍规则》，规定名称和种类，作为丈量标准。其规则如下：第一条：土地名称分为以下各类：一、水田（原名“田”）、旱田（原名■〈火田〉，台湾一向称为“园”）、房屋基地（原名“建物敷地”）、盐田、镰泉地、养鱼池。二、山林、原野、池沼、牧场。三、祠庙基地（原名“祠庙敷地”）、宗祠墓地（原名“宗祠敷地”）、墓地、铁道用地、公园地、练兵场、射的场、炮台用地、灯台用地、余水沟道（原名“用恶水路”）。四、道路、沟渠。五、河川堤防。六、杂地。第二条：地方厅必须备有土地清册（原名“土地台账”）和地图，登记有关土地的事项。应登记的事项，由台湾总督规定。第三条：土地清册的抄本或阅览，可以向主管该事项的地方厅申请。附则 第四条：本规则的施行区域、时期以及其他施行所需的规定，由台湾总督规定。