荒政丛书卷一

译，完全依照民间的实际价格，宁可每升略高于当时的市价一二文钱，以吸引百姓前来出售，何愁百姓不争相出售呢？大概官府这样措置，只是想要救济百姓的困苦，钱财的多少并不是所要计较的。如果按照私家理财的方式来处理，那就失去了设立常平的本意了。

常平仓的本来法度，没有哪一年不收购，也没有哪一年不出粜。上熟之年，收购三分之一而留存三分之二；中熟之年，收购三分之一；下熟之年，收购三分之一（更少）。这就是没有哪一年不收购。小饥之年，就发放小熟之年所积储的粮食；中饥之年，就发放中熟之年所积储的粮食；大饥之年，就发放大熟之年所积储的粮食。这就是没有哪一年不出粜。近来丰年却无处收购，饥年却无处出粜，常平仓常常关闭而只积满尘埃罢了。这怎么能称得上常平呢？常平的钱粮物资不许挪作他用，是说不许挪作其他费用。至于用来救荒，正是应当使用的地方。如果一定要等上级批复，那么事情就来不及了。如今遇到灾伤的地方，应当用常平的钱在丰熟的地方循环收购，来救济饥民。等到事情办完之日，再把收购本钱拨还给常平仓，这样就可以了。

常平赈粜，其弊端在于不能遍及乡村，委派官员监督察看，大多也只是走走过场，应当仿效富弼在青州分设监散点的办法，把米豆就地在乡村分设储粮点，苦于搬运的脚力费用无处开支，殊不知饥荒之年百姓，忧虑的是没有米，不是忧虑没有钱，比照官府所定的价格，每升增加一文钱，来充作上述的搬运费用，何愁赈粜的米不能遍及各个村落呢？只是应当按保逐一登记发放，零星出售，以防止有人囤积倒卖。

陈龙正说：「让贫民自己搬运，趁便给他们一些粮食作为报酬，这就是赈济饥民的一种办法，何必忧愁白白耗费脚力钱呢？」

从前苏轼上奏说：「臣在浙中任职两年，亲自施行荒政，只用了出粜常平米这一项办法，没有再施行其他的策略。如果想要登记核查饥贫之家，不仅耗费浩大，而且只有支出没有收入，况且这消息一旦传出，饥民就会云集而来，盗贼和疾疫也会随之而起，客商和主人都会遭殃。只有把常平米出粜，官府办理起来简便，不必劳烦登记核查、发放验收的种种烦琐手续，只要有数万石米摆在市面上，自然就能压低物价，境内百姓人人都能受益，古今的办法，没有比这更好的了。」但是苏轼的办法只限于城市，如果能推行到乡村，才算得上是完善的办法。何况赈济本来还有义仓可以并行不悖呢？陈龙正说：「官米多，就可以掌握左右市价的权力，这固然不错。但这仅仅是救济中饥之年、中等人家的一种办法罢了。大饥之年，下等人家手中没有钱，即使减价也无法购买，这样常平的米就只能惠及中等人家，而偏偏遗漏了下等人家了。何况乡村的百姓远望着城市，即便是中等人家能够买到米的也很少。救荒应当各自根据当时的情形、当地的状况来施行，尤其应当根据对象的不同而变通。以苏轼的聪慧，竟然想要坚持一己当年所施行的办法，而完全废弃其他各种方法，未免过于疏漏了吧？」董煟说苏轼的办法「只限于城市」，又说「赈济本来还有义仓」，大概也是既肯定他关于常平的论述，又讥讽他不能把这个道理推广到常平之外去。

荒年常平仓没有米，那该怎么办呢？回答说：“元祐元年，王岩叟说：‘淮南旱情严重，本路的监司竟然一点也不留意。于是下诏命令发运司截留上供的米十万石，比照市价稍稍减价出粜，给缺米的人户，每户不得超过三石。等到出粜所得的钱起运送往京城，又何愁没有米呢？’”

陈龙正说：「这就是变通折算的活用办法。大概是因为京城的储粮有余，京城中的米价反而低于外地，所以才可以这样施行。如果六宫、百官、万民都要仰仗上供的米来维持生计，那么这个办法就行不通了。所以治理天下要以粮食充足为根本，而要使京城储粮充足，就必须以治理京畿地区的农田为根本。朝廷不能把命运寄托在遥远的地方，这样遥远的地方一旦有急难，

译才能反过来仰仗朝廷来救援。」

　　义仓

义仓，就是民间储蓄粮食以备水旱灾年的仓储。一旦遇上凶年歉收，就应当立即拿出来分给百姓。唐太宗说：“义仓是为百姓预先积储粮食，以防备凶年，也不是横征暴敛。”于是下令王公以下的人家，凡开垦的田地每亩征税六升。天宝八年，天下义仓的储粮达到六千万余石。到五代时逐渐荒废。宋朝景祐年间，王琪说：“唐朝的税太重，应当酌情减轻税法来施行。”于是在夏秋正税之外，每二斗粮食征收一升，取一个中等郡来计算，以正税十万石为标准，那么义仓每年可得五千石。于是朝廷下诏在天下设立义仓。如今州县沿袭已久，都忘记了这本是百姓所寄托的财物了。

义仓应当合并到民间，分散储存在各都，选择合适的人来掌管，不应当输送到州县。大概憔悴穷困的百姓多在乡村，在城郭的很少。各地州军大多把义仓的米随冬苗税一并输送到州仓，一旦发生饥荒，百姓怎么能抛弃家舍，远赴州郡去请求救济呢？如今应当每逢凶年，斟酌各县饥荒的严重程度，拨还义仓原来的存米，其中的运费，也从米内酌量按路途远近扣除。县对于乡，也应如此办理。这样一来，山谷中的百姓就都能沾受这个恩惠了。

义仓的米一旦收入县仓，就全部被官吏挪用了。义仓相对于百姓来说本来就近便，如今却让上三等户都输送到郡仓，于是就转而充作军粮，或者用来支付各种烦杂的开支，不再归还给百姓，所以一遇到荒年，就没有办法拯救百姓于死亡了。如今如果把平常年份所征收的义米，让各乡分别建仓储存，由县里登记造册，交由有品德年高的人主管，一遇饥荒就用来赈济百姓，而且不必劳烦运送到远处，岂不是比强行摊派赈粜要好得多吗？查考旧有的法令条文：州县每年在十月初就要差派官员登记核查内外老弱病残、贫困无法自己维持生计的人，从十一月开始发放，每人每天发一升，七岁以下减半，每五天发一次，一直发放到次年三月为止【遇到闰月以及本地收成有早晚的地方，由官府酌情决定发放的时间，但总共发放不超过一百五十天】。如今江浙一带种麦的水田不多，冬季百姓还不至于困窘，他们困乏大多是在青黄不接的时候，主政者应当明白这一点。

赈济的弊端多如乱麻，在登记核查的时候，里正向百姓索要好处，强横的人能够得到，善良怯弱的人却得不到；靠近城镇的能够得到，偏远的却得不到；胥吏里正所偏私厚待的人能够得到，鳏寡孤独、疾病无依无靠的人却未必能够得到。造册完成时已经是深冬，官府又怀疑其中有诈，还要下令再次核实，使得饥民自己准备干粮多次前往聚集应验，结果空手而归，在寒风凛冽中困顿倒地，这实在很不符合古人视民如伤的用意。如今县令应当在每个乡都委请一位平日信义为乡里所推重的殷实人家，加上一名官员，担任提督赈济官，让他在本都选择一两位有声望、行为公正的人担任监察人员，每月发给米麦以及慰劳的心意钱，由县衙委派他们监督里正分组登记核查，不许阻拦索要好处。如果有索要好处的情况，可以直接向提督官呈状申报，交由县衙断案惩治；如果再有阻挠遏制的情况，可以自行到本县或佐官那里陈情申诉，应当严厉惩治一两个人以警戒其余的人。发放米麦赈粜也是同样的道理，如果这样做，大概就能稍稍革除这些弊端了。

救济饥民多以直接发放米粮为便利，但对于不靠近水路以及不出产米的地方，搬运费力，往往运费和米价相当，还有在路上被克扣偷窃、掺假混杂的弊端。如果是大荒之年，谷米绝无仅有，民间难以获得粮食，就不得不设法调运。如果不是十分荒歉的年份，米粮流通尚可，那么以发放钱财最为省便，百姓得到钱可以用来赎回当掉的斛斗粮食，或者是一斗米钱可以买到两斗杂粮，掺和二三升菜蔬一起煮来吃，那么两斗的杂粮就可以供一家五七口人吃好几天。但恐怕单纯发放钱财也有被克扣的弊端，或者钱和米兼发，就两全其便了。

陈龙正说：隋朝的社仓、唐宋的义仓，是同一件事而名称不同罢了。隋唐时每亩征税六升，百姓已经困苦到极点了。宋朝在正税之外二十取一，大概算是比较适中了。但它们最大的弊病总归在于收储在官府手中，假如遇到饥荒，全

译部还给百姓，仍然多此一收一放的手续，何况未必真的能还给百姓呢？假设赈给的时候果真能免去各种弊端，贫民尚且要苦于奔走领取，何况还轮不到贫民呢？古代的圣王，让百姓各自储蓄自己的余粮，而后世却一定要向百姓征取，然后代为储蓄。古代的圣王，节省自己的余财，在春天补助、秋天救济百姓，而后世却在正税之外又加征，而且大半还留下来自肥。这样一来百姓怎么能不饥饿而死呢？朝廷和民间又怎么能不一起陷入贫困呢？只有朱熹在崇安因为遇到荒年而兴办此事，仍然沿用隋朝社仓的名称，却暗中改变了官府储存的办法。隋唐的弊政，反而转变成为纯粹有利于百姓、损上益下的良法了。但是当时也只是让民间自行增设社仓，并没有革除官府的义仓。必须让民间的社仓多起来，官府的义仓一概不再使用，然后才能全然有利而没有弊害。董煟关于义仓的几条论述，只有「应当合并到民间分散储存」这一句，说尽了本朝借鉴隋唐以来的失误之处。废除义仓，只设立预备仓，仓中粮食用来罚没有罪之人的财物来充实，这最为得当。可惜近年来大多把仓库掏空了，荒年到来时百姓便无所依靠。

　　劝分

百姓家中有米，得到好价钱就会出售，何必等着官府来劝分？只因为官府按照户等的高低一律强行摊派，而且不时到场检查，所以百姓忧惧不安，深深藏匿粮食；贫穷的人反而没有地方可以买到米。这是假借「劝分」的美名，欺骗蒙蔽上司，来博取好看的政绩，却不知实际上是在害民啊。即便说富户本来是应当劝勉的，但如今的乡村之中，富户并不多，中下等的人家，在凶荒之后，收入尚且不能供给支出，又怎么能有余粮拿来赈粜呢？按照人之常情，越是劝人拿出米来，反而越不肯拿出来。不如以不劝的方式来劝，不如让富户以及富商巨贾出钱，官府差派牙商到丰熟的地方购买粮食，各自运回乡里，转手出粜，事情办完之日再把本钱还给他们。村落中没有巨贾的地方，允许十几家一起凑钱共同贩运；或者有不愿意把钱交给官府而愿意自己去购买贩运的，也听凭他们自便。官府不抑压米价，有利可图的地方，百姓自然乐意前往。富户人家也害怕错过时机，争相率先开仓出售，那么米就不用刻意招揽而自然会出来了。山路不通舟船的地方，还有登记核查赈给、就地散发钱财的办法。

吴遵路担任通州知州时，淮南一带遭受灾伤，百姓大多流离转徙。吴遵路劝诱富户人家，筹得钱一万贯，派遣牙吏往返二十六次，雇租海船，前往苏州、秀州收购米豆，运回本地依照原来的价格出粜，使通州受灾地区的米价常常与苏州、秀州的米价没有差别。当时范仲淹奏请把这件事宣付史馆记载。

天下有拥有田地的富人，每年向官府纳税，本来就借着田租之利，一旦遇到饥荒，自然能够拿出余粮来救济佃户；也有没有田地的富人，平常靠经营牟利，到了紧急关头，怎么可以不出力斡旋来救济饥民，作为将来立身处世的根本呢？劝诱这些人，让他们出钱购粮出粜，起初并不会使他们大受困顿，何况救荒不过是暂时的差役罢了。

所谓劝分，是因为富户人家储积的粮食既然很多，就劝他们赈发出来来救济乡里。近来州县却有不问有没有余粮，只按户等的高低硬性规定数目，让他们必须拿出来准备赈粜。于是官吏就趁机作弊，以致有的人户名义上列在上等，实际上家中贫困窘迫，甚至要卖田买米来应付期限，而真正的豪富人家却能够设法逃避，反而趁着中等人家的急难，谋取自己的私利。应当责令各路漕运官员，严厉告诫所属官员，如果仍然按照户等强行摊派收购，就应当允许弹劾，同时也听任百姓越级申诉，从重惩治。

凶年出粜粮食来救活乡里，可以结下恩惠，可以消弭盗贼，对大户人家也有好处。假使小民转徙流离而死，大户人家占有田地，哪里还能自己耕种，损失也不少。何况还有比这更严重的后果呢？这只是因为小民心中认为官府所摊派的是我本来就应得的，不知道感恩，以致大户人家心中不甘罢了。为官的人应当把这个道理向他们说明白。

译　禁遏籴

嘉祐四年，谏官吴及说：“春秋时代，诸侯之间相互倾轧，窃取土地擅自封赐，本来就不以天下百姓的生计为忧。但是同盟的国家之间，还有互相救助患难、分担灾害的道义。秦国发生饥荒，晋国却封闭粮仓不肯出售粮食，而《春秋》对此加以谴责。本朝恩泽遍及动植万物，视百姓如受伤之人一样加以体恤，然而州郡之间，官府各自专断管辖自己的百姓，擅自颁布禁止外运粮食的命令。那些二千石以上的官员，本应与国家同甘共苦，宣扬皇上的恩德，却坐视百姓流离失所，比春秋时代还要严重，这难道是本朝抚育天下百姓的本意吗？”于是下诏给各路转运司：“凡是邻郡遭受灾伤而擅自禁止外运粮食的，以违反诏令论罪。”有人说：“如果听任粮食运往别处，恐怕会导致本地反而买不到粮食。”回答说：“这是见识狭隘的说法。天下本是一家，饥荒也有轮到与没轮到的地方，应当查访上游丰收的地方，劝诱当地的富户，或者由本州出钱，派人前去循环收购贩运，这样不仅能救活邻郡邻路的百姓，实际上也就是救活了我自己境内的百姓。不然的话，让这边的米不许运出我这边界，别处的米也不许运入我这边界，一旦发生饥荒，环视四周却像面对墙壁一样无计可施，这不是自取祸患中最严重的一种吗！”

淳熙八年的敕令说：「旱情严重的州县，全靠邻近丰收的地方，通行放行客商贩运的米粮。已经下达了指挥命令，不得禁止外运粮食。听闻上游得到丰收的州郡，还不能体会朝廷一视同仁、爱护百姓的用意，竟然把客商贩运的米粮加以阻拦禁止。特此下发圣旨劄付给各路帅司、漕司，各自查检核对相关的条例法令，遍下所属的州军，恭敬认真地奉行。如果有人胆敢违背，交由本司觉察加以弹劾。倘若有隐瞒包庇的，交由御史台弹劾奏报。」

条例法令规定：贩运谷物粮食，以及用柴炭、草木交换购买粮食的，一律免征力胜税钱。灾伤地区，即使有征税的旧例，也一律免除。

百姓听说官府有禁令，每逢外地人来买米，就成群结队地几十人围拢起来，胁迫勒索钱财，殴打伤害人，村里人也因此不敢挑米去卖，民间于是就导致粮食缺乏，这种法令下达之后反而滋生欺诈的情况，就是这样的。

　　不抑价

常平的法令条文规定：凡是出粜和收购都不得强行压低或抬高价格。所谓不得强行压低或抬高，就是说米价随行就市涨落，官府不应当加以限制压抑，这个道理是显而易见的。近年来主政的人不明白立法的本意，认为百姓手中没有钱，就必须固定价格。却不知道官府压低价格，客商的米就不会运来；如果别的地方米价腾涨而这里的价格独独偏低，那么谁还肯来贩运呢？贩运的粮食不来，境内就会缺粮。那些略有存粮的富户人家，就更加不敢拿出来了。饥民惶惶不安，没有地方可以买到米，难道能甘心等死吗？必定会起来作乱，怎么能不考虑救治的办法呢！只有不压抑价格，才不仅能使舟车辐辏而来，而且富户人家也会因为怕错过时机而争相率先开仓，米价自然就会降低。

范仲淹任杭州知州时，两浙一带遭遇饥荒，谷价正在腾涨，一斗要卖到一百二十文钱。范仲淹反而把价格提高到一百八十文，众人不知道他为什么这样做，同时又大量张贴榜文，详细说明杭州饥荒的情况以及米价上涨的数目。于是商贾纷纷运米前来，价格也随之下降。包拯任庐州知州时，也不限制米价，结果商贩来得更多，没几天米价就便宜了。

储存粮食的人家不肯出粜米粮，而当地居住的百姓与外县的牙商在乡村中收购粮食，数量相当多。既然这是邻县来救荒，官府自然不敢禁止阻拦，只因为上司不允许随意抬高米价，本意是想稍稍抑制兼并牟利之人，体恤救济普通百姓。却不知道四境之外米价相对较高，普通百姓想要加钱向富户购买，就会被旁人胁迫阻拦。唯独牙商可以私下订立文书，暗中给卖主加钱，称之为「暗价」。因此牙商能够买到粮食，而本地百姓却缺粮。如今如果不压制价格，他们又何必专门卖给外地人呢？

绍兴五年，京城一斗

译米卖到一千钱，当时留守参政孟庾、户部尚书章谊不压抑价格，大量拿出陈粮，每升卖二十五文，仅仅是当时市价的四分之一，百姓因此得以渡过难关。第二年米价便宜了，命令各路用上供的钱来收购粮食，又多有盈余。大概村落中米价腾涨，最多不过两三个月，百姓等到吃上新粮，价格自然就会稳定下来了。

俞森说：「不论是官米还是民米，都应当随市价的高低涨落，不可以人为地故意增减。大概价格高，远方贩运来的粮食自然就多，粮食多，价格自然就会平稳，这是事理形势的必然结果。即便当时的市价果真很高，官米果真能获得厚利，又何妨用来多多收购，让百姓自然而然享受到价格平稳的好处呢？元祐年间的诏令，比照市价稍稍减价；常平法只收取本钱；吴遵路依照原价出粜；章谊仅仅是取当时市价的四分之一，这些做法都还不算十分完善。大概都只是一时姑息迁就的爱护，而不是真正与百姓通盘打算的做法啊。」

　　简旱

遭受水旱灾害而向官府陈报，难道是百姓所愿意的吗？如今的地方官讳言此事，不肯受理灾伤的呈状，责令里正谎报为丰熟。里正也顾虑委派官员前来核实所需要的费用不止一处开销，所以就妄自承认丰收，以免除眼前需要赔偿的费用，却不顾虑日后百姓流离失所、饿死抢劫的灾祸。

陈诉旱灾，限定在八月底之前，超过期限就不予受理。但是晚熟的稻谷成熟，正是在八月之后，旱情有轻有重，得雨的地方早晚也不相同。近来才请求延展半月的期限，仍以指挥命令到达县里的那一天算起。

元祐元年，谏议大夫孙觉说：“各路的灾伤情况，应各自据实上报，不实的要治罪。灾情即便轻微，但陈述稍有过分的也不予追究。如今百姓来陈诉灾情，官府却不及时前去查勘，等到秋天收成之时，田间所剩的作物，即便说不上完全没有收成，那种耕种田地的人家也只能随便收割一些来敷衍了事。官府看到收割已经完毕，就断定为十分丰熟，全额催收赋税。贫民想要申诉，田里却已没有可以验证的庄稼；想要缴纳赋税，家中却没有现成的储粮。于是就开始砍伐桑树柘树，卖掉田产，抛弃祖坟四处逃亡了。”

朱熹在《延和奏劄》中说：「救荒的事务，以检视灾情、放免赋税为首要，及早施行，那么百姓就知道有所依靠，不会轻易逃亡迁移。放免的尺度稍宽一些，那么百姓家中还能留下些粮米，不至于立刻陷入缺乏。然而州郡大多吝惜财计，不把爱护百姓放在心上，所以派去的官员揣摩上意，已经不敢如实核定受灾的分数。等到申报的账册呈上来，州郡又要加以裁减，不肯依照实数免除赋税。又因为早田收割已经过了很久，检查勘验时间已经延误，导致田里没有留下根茬可以查验，这本来是州郡差派官员迟缓的过错，检查的官员反而说是百姓户主违法，因而不肯给予核定。那些确实核定了并申报上去的，州县也不肯据此免除赋税，其中受害最深的，尤其是中下等的人家。」

又说：稻田既然已经因旱情干枯受损，趁它还没有收割的时候，就立即前去检查勘验，那么荒熟的情况就明白易见了。这样不仅官府不会因此害民，也使得奸猾之人无从侥幸得利。所以法令规定申诉旱情，本来就有三个期限：夏田是四月，秋田是七月，水田是八月。大概是想要兼顾公私两便。近来官吏不曾考究法令条文，只是根据传闻说申诉旱情到八月二十日截止，于是到九月才去检查早田。这时不仅田中已经没有庄稼可看，就连根茬也不再能看到了。于是把旱情损害的早田一概不再检查勘验、免除赋税，穷苦百姓受苦却无处申诉。而那些狡猾又有钱贿赂官吏的人，就趁着这个不明不白的机会，把丰熟的田说成是受灾的田。又上奏劄说：臣从前担任南康军知军的时候，恰逢旱灾，深深忧虑检查放免赋税的过程会骚扰下等人家。恰好有一位士人建议，请求把五斗以下应纳米粮的人户免于检查而全部予以放免，当时立即照此施行，百姓认为很便利。近来各郡也这样施行，其中的好处非常广泛。除了上三等户按分数减免之外，下二等户全部予以免除，总计一个县所免除的赋税也不过共五

译成而已。询问当地的居民，无不称赞这个做法公平允当。这个办法最为完善，请求诏令有关部门确定作为定例。从今以后，遇到水旱灾害达到三成以上的，第五等户一律免于检查、不必登记造册，直接全户予以免除；如果达到五成以上，就连同第四等户也照此办理。至于州县差派的官员因为延误时机而使旱损的田苗不再留有根茬可查的，也请求立法治罪。

　　减租

唐代规定水旱灾害损失四成的免征租，损失六成的免征调，损失七成的租庸调一并免征。如今的夏税，相当于唐代的调绢；役钱，相当于唐代的庸直。如今州县遭受水旱灾害损失达十分之多的地方，夏税役钱却没有减免的规定，检查放免只涉及田租而已，还是斤斤计较、锱铢必较，完全不明白古人「用力于一而宽缓于二」的用意。

　　贷种

借贷种子本来是用来惠及百姓的，但是人之常情容易接受借贷却难以偿还，必定会有官府追讨鞭打的祸患，青苗法就是明证。仁宗朝时，江南发生饥荒，借贷给百姓种粮十万斛，屡次经过延期宽限，但官府仍然催逼不止，皇上怜悯百姓而免除了这笔债务。周世宗也曾说，淮南发生饥荒，应当把米借贷给百姓，有人说百姓贫穷恐怕无法偿还，周世宗说：“哪有儿子病危将死而做父亲的却不为他解救的道理呢？又哪里用得着一定要责求他偿还呢？”如今议论借贷种子的人，应当明白这层意思，名义上叫做「贷」，大概是防止百姓滥行请求罢了。

　　优农

耕种而后获得食物的，是农民；不耕种而坐享食物的，是游手好闲、四处谋食的人。历来官府赈济发放，常常先顾及市井中游手好闲的人和乡村里游荡谋食的人，而对农家反而怠慢。农家寒冬耕种、酷暑耕耘，供给众人的食物。等到荒年来临，那些不耕种的人却能得到食物，而耕种的人反而得不到。如今施行登记核查的时候，应当以五家为一甲，互相担保监督。某人是游手好闲之人，某人是工匠，某人是商人，某人是农民。官府赈济发放，应当以农民为先，游手好闲谋食的人放在后面。这也是引导百姓务农为本的一种方法。

　　遣使

古人救荒，有的派遣使者开仓放粮，有的派遣使者赈济抚恤，有的派遣使者查询民间的疾苦。但是那时法令还比较简明，所以使者所到之处不至于滋生扰乱。近来各道设置了众多使者，民间的利害情况都能上达朝廷，怎么还会有水旱灾情不知道的呢？所欠缺的，是在于赈济没有实际的方法，大多不过是一纸空文而已。如今只需责成监司、郡县切实推行救荒的实际政令，那么百姓就能受到实惠。不然的话，百姓正在挨饿受苦，官府正在财力窘迫，而朝廷使者的到来，所到之处反而增添烦扰。宋神宗时，司马光说：“如今朝廷每逢有一件事，不肯委托给将帅、监司、守臣、县令，让他们自己制定方略，责成他们取得成效，反而常常喜欢派遣使者奉命奔走，络绎不绝地往来于道路上，白白扰民而对事情却没有什么益处。不如不派遣使者更好。”

　　弛禁

古人捕鱼采樵没有禁令，关卡集市只是稽查而不征税。如今的山林河泊都各有主人，加上民心也不淳厚，一听到有张贴榜文的消息，就趁机砍伐坟地的树林，因而引发很大的争执。虽然像富弼那样命令百姓打柴捕鱼之类的做法一时难免有侵扰他人的情况，但如果官府能够出钱租下民间的芦苇场，或者柴薪山地，让百姓自由樵采，大概才是较好的办法，否则就难以推行。

　　鬻爵

名分官爵本来不可以随意滥授，但是在饥荒之年，借此来救活百姓，权且用来救急，又有什么可担忧的呢？乾道七年八月的敕令说：湖南、江南遭受旱灾，责成州县守臣、县令劝谕有余米谷的富户人家，凡有出粮赈济饥民的，如今立定等级名目，补授相应的官职名次。没有官职的人，捐米一千五百石补授进义校尉【愿意补授而不受选任期限限制的，允许授予将仕郎】，二千石补授进武校尉【如果是进士出身，可以免除一次文解考试；不是进士的，选调到部时可以免除一次短使差遣】，四千石补授承信郎【如果是进士出身，可以补授上州职位】，一千石补授承节郎【如果是进士，补授迪功郎】。文臣捐一千石减免两年磨勘【如果是选人，可以循一资】，二千石减免三年磨勘【如果是选人，可以循一资】，同时给予一次占射差遣的机会；三千石转授一官【如果是选人，可以循两资】，同时给予一次占射差遣的机会；五千石以上的【酌情从优给予恩典】。武臣捐一千石减免两年磨勘，晋升一年名次；二千石减免三年磨勘，给予一次占射差遣的机会；三千石补授转官一级，给予一次占射差遣的机会；五千石以上的【酌情从优给予恩典】。核查旱灾州县劝诱积粮富户进行赈济，属于崇尚仁义风尚的事，与一般的进纳买官事体不同。帅臣、监司应当把劝诱到的米粮数目开列清楚

译，把捐米人的姓名申报朝廷，请求指挥，依照规定的等级发给相应的凭证【云云】。百姓捐纳米粮就能立即得到官职，谁不乐意呢？只因为纳米之后，所需要花费的还有很多，不能立刻得到官职，所以大多心存疑虑畏惧。如果能够革除这个弊端，先发给空白名衔的凭证交付他们，那么救荒就不必担心没有粮米了。

胡其重说：「朝廷的名器，是用来褒奖有德之人、勉励有功之人的。除此之外，怎么可以随意滥用呢？只有在凶年赈济的时候，这样做既能救济灾民、又能成就功德，赐给他们官爵，才是恰当的做法。」

按朱熹的奏议，虽然主张发放度牒来换取米粮，但是所要求的米数太多，一道度牒，折合价值一千五百缗钱，因此至今还没有人应募。后来虽然请求减去五十石，但数目仍然偏多，僧道中富裕的人也有限，仍应当多加削减那个数目，以便于推行通行。

胡其重说：「僧道度牒，古时候平常时候是不轻易发放的，一定要等到紧急关头才发放。所以宋朝淳熙年间遭遇荒年，敕令发放度牒，用来广泛换取米粮，以救济饥民。凡是愿意出家为僧道的人，每人须准备米三百石，来换取一道度牒。元代也曾把度牒发放给各郡，只是出家为僧道的人，每道度牒要缴纳免丁钱，起初折算缴纳钞五锭，似乎是可行的办法，也是备荒救民的一种手段。」

　　治盗

凶年之中，百姓不肯坐以待毙的，必定会起来做盗贼，如果不加以制止，那么祸患就会越来越大。乾道年间，饶州发生大饥荒，抢劫掠夺的事情纷纷发生。当时太守柴瑾，把令箭封好交给各县，说：“胆敢做首恶的人就斩首。”于是各处盗贼望风而逃，纷纷躲藏起来。淳熙十五年，徳兴发生饥荒，有百姓在道路上抢劫掠夺，县令曾棐廉查获得两人，用锁链锁住颈项在当地示众，每天供给米一升，等到来年麦子成熟之日才放人。盗贼因此收敛平息。绍兴四年，乐平发生饥荒，村民带着钱去买米，在山路上遇到亡命之徒，被捆绑抢走财物。县令杨简说：“这些人如果只是刺字发落，还会重新做盗贼；如果发配远方，还会重新逃回来。”于是斩断一只脚的脚筋，传示各都示众，使一境之内肃然安定。这虽然是过于严酷的做法，但却很符合《周礼》中荒政要「除去盗贼」的用意。

胡其重说：要平息荒年的盗贼，不在于让他们畏惧威严而不敢去做，而应当让他们心怀恩德而不愿意去做。这才是釜底抽薪的办法。《周礼》所记载的荒政，把散发财利、减轻赋税放在首位，其次是放宽劳役、废止禁令，而把除去盗贼放在最后。大概是说，散发财利就是分散钱财、发放粮食，没有不能因此得到赈济的。

译薄征则免催科之扰矣；弛力、舍禁则得诸般采取以供食用矣。

——赋税征收从轻，便可免除官府催征逼迫的骚扰；放宽力役、解除山泽的禁令，百姓便能各种采集捕捞以供食用了。

如是而犹为盗贼，王法所不宥者矣，然后除之，母使滋蔓。

——若这样做了却仍然为盗为贼，那便是王法所不能宽恕的了，然后再加以铲除，不要让它滋长蔓延。

此《周礼》之深意，经世者所宜体究也。

——这是《周礼》的深意所在，治理天下的人应当体察研究。

和籴

和籴之〇，在于籍数定价，不能视嵗上中下熟，须一依民间实值，寕每升髙于时价一二文以诱其来。

——和籴的（关键），在于登记数目、议定价格，不能只看当年是上熟、中熟还是下熟，必须完全依照民间的实际市价，宁可每升比市价高出一二文钱，以吸引百姓前来出售。

或谓民间正苦无钱，若官司和籴增价，则为小民目下之患。

——有人说民间正苦于缺钱，倘若官府和籴时抬高价格，那便会成为小民眼下的祸患。

曰不然，和籴本谷贱伤农，增价以称提之耳。

——回答说不是这样，和籴本来就是因为谷贱伤农，抬高价格正是为了扶持粮价罢了。

若此处不熟，米价腾踊，又何于此而籴哉？

——如果此地年成不好，米价飞涨，那又何必在这里收籴呢？

古人和籴，皆行于丰熟去处，止縁官司见浅，以得小利为己功。

——古人施行和籴，都是在丰收的地方进行的，只因官府见识浅薄，把捞取小利当作自己的功劳。

籴买之官，低价满量，以备交纳之折；交量之所，飞斛防斗，以为乞索之端。

——负责收籴的官吏，压低价格、克扣分量，以留作交纳时折损的余地；交纳量米之处，则耍弄斛斗的手脚，作为向百姓索要好处的手段。

上下诛求，遂至失时，艰于及数，将来计无所出，必有配抑之患。

——上下层层勒索需求，以致耽误了时机，难以凑足数额，将来筹措不出办法，必然会有强行摊派、抑配百姓的祸患。

今诚及时收之，尽革诸〇，又何患焉？

——如今若真能及时收籴，尽除各种（弊端），又有什么可担忧的呢？

然所深虑者，在于官司知籴而不知粜。

——然而深为忧虑的是，官府只知道收籴，却不知道出粜。

夫积而不散，非惟化为尘埃，亏折常平籴本，而民间之米由是愈少矣。

——若只知积存而不知散出，不仅会使粮食化为尘土，亏损常平仓的本钱，民间的米粮也会因此愈发减少。

然饥荒之年，非独收籴粳米，凡粟豆荞麦之类，茍可济饥，亦何所择？

——然而遇到饥荒之年，不应只收籴粳米，凡是粟、豆、荞麦之类，只要能够救济饥荒，又何必挑拣呢？

译存恤流民

流民就像水流一样，治理它的源头就容易见效，堵截它的末端就难以成功。如果本地的赋税征敛稍微宽松一些，百姓自然安于故土、不愿轻易迁徙，谁肯背井离乡？凡是那些离开乡井、离别亲戚、抛弃祖坟的人，都是不得已而为之的。曾见到浙江的百姓流亡迁徙经过淮河一带的，起初是扶老携幼，前后相接于道路；等到时间一久，携带的粮食用尽，便抛弃老人小孩，有的在路上痛哭，有的辗转饿死在沟壑之中的很多。然而本地既然不能维持生计,却硬要压制他们不许移动,这在道理上本就说不通。至于百姓一旦迁移之后，沿途官府又设卡阻拦，强逼他们返回原籍，这也是不应该的做法。我认为如今尚未流亡的百姓固然应当加以赈济，而已经流亡在外的百姓，不如命令他们所经过的州县多方设法加以安抚救济，推行富弼救灾的办法来救助他们。

劝种二麦

《春秋》对其他农事都不记载，只有麦子歉收才会记载。董仲舒建议，命百姓广泛种植宿麦（冬小麦），不要错过时节。因为大小麦在青黄不接之时，最能救急。《四时纂要》以及各家的农艺书都说：“八月三个卯日种麦，可以获得十倍的全收。”如今百姓并非不知道要种麦，只是因为贫穷无力，所以才错过了时节。古人在春秋两季给予补助，为政者若能在荒年推行补助的办法，不仅是为了救荒，也暗含着劝农重本的用意。

通融有无

调剂通融有无，是救荒的真正有效办法。这个办法有公有私：像调拨官仓、借用内库、借调军中储备等，属于公；劝说富人放粮、劝人买卖运销粮食、劝诱商人集资贩米等，属于私。淳熙九年，无锡发生饥荒，朝廷命提举司从平江府朝廷储管的米中拨出两千石，接续赈济。乾道元年，浙西遭水灾，命临安府从常平仓米中拨出五万石，平江府、常州拨三万石，湖州、秀州各二万石，镇江府一万石，命各州立即派官押送人力船只前去搬运，专门用作赈粜，不得挪作他用。所卖得的钱要储管起来，等到秋收后收购粮食归还，这实在是通融的办法，应当推行。

借贷内库

天子不应该有私人财产，私财一旦充盈丰足就会滋生奢侈之心。李迪在翰林院任职时，连年发生旱蝗灾害，国库不足用。有一天他休假归来，忽然被召到内东门对答，皇上拿出三司呈报的年度收支财用数目，问他有什么办法解决。李迪说：“祖宗当初设置内藏库，是为了收复西北失地，以及用来救济灾荒，如今边境没有其他开支，陛下可以用这些钱来补助国用，财赋宽裕了百姓就不会劳苦了。”皇上说：“如今应当拿出数百万金帛借给三司。”李迪说：“天子对于财物没有内外之分，希望陛下下诏赐给三司，以彰显恩泽，何必说是‘借’呢？”皇上很高兴，听从了他的意见。既然如此，如今那些连年歉收、匮乏没有防备的州郡，难道不可以斟酌拨给赏赐来作为购粮的本钱吗？

绍兴二十八年，平江、绍兴、湖州、秀州等地遭受水灾，想要免除下等民户所欠的赋税。宰相执政拟令户部核算此举是否会损及年度财政计划，皇上说：“只管开列出数目来，就从内库中拨款补还。朕平时没有乱花钱，所积蓄的本就是为了防备水旱灾害的。这本就是民间的钱，反过来用于民间，又有什么可惜的？”黄煟按：帝王以天下为家，不把私人的储藏放在心上。宋高宗这番话，真是有帝王的气度啊？

预讲荒政

救荒没有固定不变的办法，各地风土不同，山川地理各异，唯有事先讲求研究才行。应命令各州的长官到任一个月以后，询问考察本州所辖各县镇可以用来防备救荒以及其他措置的办法，凡是确定可行的，都要写成条陈上奏取得批准，各自遵守施行。他们说的方案，若在任内遇到旱涝灾害，即可挑选举行实施，不得擅自违背更改。对外委托监司，对内委托台谏官，经常密切留意察看。此外救荒有赈粜、赈济、赈贷三种方式，名目既然不同，其用法也各有规矩，能懂得其中的规矩，那实惠就能落到百姓身上了。赈粜，是用常平仓的米，其办法在于平抑市价，暗中消除囤积不卖的风气。如果市价是三十文一升，常平仓收购时的本钱大约十五六文到

译二十文一升，出卖时须遍及乡村。如果估计所储的米不够用，就应当用常平仓的钱委派官员四处循环购销，务必以救民为目的，不得计较所费的成本、图谋小利。施行的时候，须让上下官吏都明白这个道理。赈济，是用义仓的米，其办法应当惠及老幼残疾、孤苦贫穷、不能自给的人。米不够用就用义仓的钱购买豆麦菽粟之类一并供给，或者直接散发钱给他们。施行的关键全在于选对人，各村落分别委托本地公正、有声望、素来为乡里所信服的人来办，用礼节延请接见，加以委托劝勉激励，使他们乐于效力，对不称职的稍加责罚一两个人以警戒其余的人。赈贷，是截留上供的米，或者借用省仓的米，或者向朝廷请求封存备用的米，或者暂时挪用各类仓库的存粮，一面上奏朝廷，借内库或请求发放度牒来购米补还。这种办法专门用来惠及中等人家以及无力耕种的农民，既不收取利息，按情势也一定会偿还。这是用陈粮换新粮的办法，每家借贷不得超过二石，严格禁止在出入账目上做手脚。如果借贷人死亡或不能偿还的，姑且作罢。这就好比赈济一样，一次散发不求收回，又何必一定要责求他们偿还呢？大致来说救荒即便有些赔损失误，居于上位的人也应当把国家根本放在心上，这才是真正有利于国家的大事。

我曾说救荒的政策，有君主应当施行的，有宰相执政应当施行的，有监司、地方长官应当施行的，现在分别列举在后面。

人主所当行

心怀恐惧、修省己身，减少膳食、撤去乐舞，下诏征求谏言，派遣使者开仓放粮，省阅奏章、听从谏诤，散发积蓄以厚待百姓。

宰执所当行

把调理阴阳、燮理国事当作自己的责任，把百姓的饥饿困顿当作自己的责任，唤起君主敬畏之心，考虑国家将有倾危的先兆，进献宽减赋税、巩固根本的建言，建立散发钱财粮食的制度，选择监司来考察地方长官，广开言路以沟通下情。

监司所当行

考察邻近路分的丰收情况，作为上下互相购粮的储备；考察辖区内旱灾损伤的程度，斟酌大小推行赈救的措施。调剂通融有无，纠察官吏行为，宽减州县的财赋，发放常平仓的积存。不要谈论禁止粮食外运，不要开启抬高粮价的口子，不要厌弃百姓的奏请，不要拘泥于成文法条。

守所当行

考察核实常平仓的情况以便赈粜；准备好义仓以便赈济；根据州县受灾程度分三等来分别谋划应对【小饥荒就劝说富人分粮、开仓放粮；中等饥荒就赈济、赈粜；大饥荒就上报朝廷，请求截留上供、请求鬻爵、借内库作为购粮本钱】；考察邻郡丰收程度分三等做好准备【才发觉有旱涝迹象，先拨发常平钱，派衙吏到邻郡丰收之处购粮，以备赈粜，米豆杂粮都可以购买】；申明禁止阻断粮食流通的禁令；放宽抑制粮价的法令；核算州里财用的盈亏虚实【留存下一年官吏俸禄支出所需，其余的都用来救荒，不够用就向别的地方购粮】；考察县级官吏是否称职【县吏不称职就弹劾罢免，但这样会有迎来送往的花费，姑且委任副官来辅助他，不然就调换别的县里贤能的官员】；委托各县分别制定赈济的方案；根据民情分别施行赈济的办法；派官员祈祷求雨；抚恤存留流亡的百姓；及早检核受灾情况、发放救济以安定人心；预先安排措置以宽裕州里的财用；借助有利之处来救济百姓的饥荒【兴修水利、整修城墙之类】；散发药物来救治百姓的疾病。

令所当行

正当天旱时就诚心祈祷；已经天旱就一面上报州府一面告知本县，不可阻挠拖延；检核旱情不可延误时机；向上级申请拨用常平仓米以便赈粜；向上级申请发放义仓米以便赈济；劝说富裕人家开仓放粮，诱导富民经营贩运；防止暗中渗漏的弊端；革除虚应故事的做法；听任商人前来购销粮食；任由米价高低自行浮动；请求上级派员督察；选择官员考察监督，参核事情的是非；奖励勤勉有功之人；表彰孝悌以劝勉风俗【饥荒之年有骨肉之间不能互相保全的，如今若有媳妇能把食物让给婆婆、孙子能奉养祖父母的，应当留意寻访出来表彰】；散发药物以救治百姓【饥荒之际必定会有瘟疫流行】；宽免征税；铲除盗贼。

杂记条画

以往的赈济，每次抄录人口，都用好纸装订誊写，多份呈报上级，白白扰乱百姓，如今应当革除这种做法，只用一张纸申报实施的办法即可。

赈济的方法有三种：城市里就减价出卖常平仓的米，乡村里就一次性发放义仓的钱，那些不属于赈济范围的人，就有由各都上等富户领钱贩运、循环购销的办法。

陈龙正说：“乡村也不可以只专门发放钱财

译，还须根据情况灵活变通处理。”

近来有大臣上劄子建议，官府平日预先登记编造五家为一甲的名册，如有死亡迁徙，当月由里正上报县里更正，这个想法也很好。如今用四等的办法，每逢知县到任，责令用心抄录登记存于县里，这样才能避免到临时里正弄虚作假的弊端。曾见州县抄造名册完毕，却还没见到实施，村民扶老携幼进入郡城请求米粮，官府没能马上发放，携带的口粮已经耗尽，饿死的人纷纷出现，这是打着赈济的名义误导百姓前来，反而害死了他们。也有假装成流民前来请求救济的，官吏大多讨厌这种人，但这些人也都是穷困到极点，实在是不得已而为之，官府正应当加以怜悯。如今凡是赈济救恤，须先印发布告晓谕百姓，说明正在推行的措施，将钱米发放到乡下，不要轻易变动，以免使名册混乱，反而一无所得，希望能革除以往的弊端。

江东运判俞亨宗办理赈济时，踩踏死了一百六十二名妇女，因此请求治罪。这是因为不懂得分场、分队、按队伍用旗帜引导的办法。徐宁、孙苏次参这两位都有成熟的做法，似乎可以灵活变通推行。大体上人数超过一百人以上，便要担心秩序混乱。这都是平日没有纪律约束造成的，何况是饥饿羸弱的身躯，更容易被踩踏呢？

发放米粮到乡下，侥幸不出问题的县令并非只有一个。让纳税的富户按等第认领米粮，称为“劝分”。这不仅是强行摊派，也恰好引发囤积不卖的风气。不如责令乡里官员领取常平仓的钱，按各都保长人数分给数千缗，让他们在丰收之处循环收购米豆，运回本乡按时价出卖。等到麦子收成之日，用本钱归还官府。凡是领了钱却不去贩运，或者贩运了却不运回本乡出卖的，要处以重罪。有利可图的地方，人们自然乐意去做。富裕人家也会担心错过时机，争相开仓放粮了。

——《荒政丛书》卷一

钦定四库全书

荒政丛书卷二

湖广布政司参议俞森撰

林希元《荒政丛言》

疏

恭敬地想到陛下具有尧的仁德、舜的孝行，从潜藏之位出而君临天下，敬修德行日益长进，文治教化如虎之变而日新，臣民奉为至极的表率，天下万国无不心悦诚服。近来听闻四川、陕西、湖广、山西等地，百姓遭受灾荒的困厄，陛下心生恻然，大力施加蠲免恩泽，期望能救济他们，广泛延揽众多贤才，以增广圣明的见闻。大概自三代以来，汉唐宋各朝的君主，很少有像陛下这样体恤百姓、穷究事理变化道理的了。自从大诏一经颁布，臣民无不为之振奋，凡是有一技之长的人，都想着自我进献。何况臣长期甘于被埋没弃置，又蒙受陛下养育大德，无以报答赤诚之心，只能空自捧读这份英明的诏书，怎敢不奉命应答呢。救荒没有十全十美的良法，这是古今都感到为难的事。古代因赈济而在史册上留名的，历代没有几个人，然而这些方法多有得失，事情难以详尽叙述。以往官府办理赈济，动辄耗费巨大却不加考核，几乎没有丝毫补益。如今皇上不吝惜太府百万两银子，用来救济百姓，出自内心的诚意，实在是空前的恩典。如果不精心寻求良好的办法，希望能够救助这些百姓，恐怕以往的弊端仍旧存在，辜负了圣上的一片好心。然而臣才疏学浅，哪里能有什么高见能够辅助朝廷的谋划？只是臣的学业专精于此事，对相关的实际情况比较熟悉、有素日的历练。臣往昔在泗州任职获罪待勘时，正逢江北大饥荒，百姓父子相食，盗贼四起之际，臣的官职恰好负责此事，曾经用心讲求民情吏治，对救荒的事宜颇为详细熟悉。如今想向陛下陈述的，也是像献曝一样，献上我这点微薄的心意给君主。臣听说救荒有两难：一是难以得到合适的人才，二是难以核实户口。救荒有三便：极贫的百姓便于赈米，次贫的百姓便于赈钱，稍贫的百姓便于转贷。救荒有六急：垂死的贫民急需稀粥，患病的贫民急需医药，病愈初起的贫民急需汤米，已死之人急需募人埋葬，被遗弃的小儿急需收养，罪行较轻的囚犯急需宽恤。救荒有三权宜之法：借官府的钱来买卖粮食，兴办工役来辅助赈济，借贷耕牛种子来通融变通。救荒有六禁：禁止侵吞盘剥，禁止抢夺盗窃，禁止阻断粮食流通，禁止抬高粮价，禁止宰杀耕牛，禁止剃度僧人。