食货志第四上

译周王室衰微，发展到战国时期，社会崇尚欺诈和武力，轻视仁义，先追求财富，后讲求礼让。当时，李悝替魏文侯制定《尽地力之教》，认为方圆百里的土地，除去山泽和居民聚落的三分之一，实有田地六百万亩。精心勤劳地耕作，每亩可增收三升；不勤劳，损失也同样多。方圆百里的土地，增收或减收一次，就相当于粟一百八十万石。他又说：“粮价过高会伤害百姓，过低会伤害农民。百姓受伤害就会离散，农民受伤害国家就会贫困，所以粮价过高和过低，对人的伤害是一样的。善于治理国家的人，应使百姓不受损害而农民更加勤勉。现在一家五口，有一名男子耕种百亩，每年每亩收一石半，共收粟一百五十石；扣除十分之一的田税十五石，还剩一百三十五石。口粮按每人每月一石半计算，五个人全年共需粟九十石，还剩四十五石。每石值三十钱，共一千三百五十钱；扣除社闾尝新、春秋祭祀费用三百钱，还剩一千零五十钱。每人衣服通常要用三百钱，五个人一年要用一千五百钱，还差四百五十钱。不幸遇到疾病、死亡、丧葬的费用，以及官府征收的赋税，也还没有计算在内。这就是农夫常常困苦、没有勤于耕作的心思，却使粮价上涨到极高的原因。” 因此，善于平抑粮价的人，必须谨慎观察每年是上等、中等还是下等丰收。上等丰收时，收成是平年的四倍，余粮四百石；中等丰收时，是三倍，余粮三百石；下等丰收时，是两倍，余粮一百石。小饥荒时收成一百石，中等饥荒时七十石，大饥荒时三十石。所以大丰收时，收购三份，留下民间一份；中等丰收时，收购两份；下等丰收时，收购一份，使百姓的粮食刚好够用，粮价平稳就停止收购。小饥荒时，发放小丰收时收购的粮食；中等饥荒时，发放中等丰收时收购的粮食；大饥荒时，发放大丰收时收购的粮食并出售。因此即使遇到饥荒、水灾、旱灾，粮价也不会上涨，百姓也不会离散，这是用有余来补充不足。这个办法实行于魏国后，魏国因此富裕强盛。等到秦孝公任用商君，破坏井田制，开通阡陌，严加奖励耕种和作战，虽然不是古代的道路，却因为致力于农业这个根本，使邻国倾覆而成为诸侯中的霸主。然而，帝王的制度终于灭亡，僭越和等级混乱而没有法度。平民中富有的积累了数以万计的财富，贫穷的却只能吃糟糠；强大的国家兼并州域，弱小的国家丧失社稷。到了秦始皇，终于兼并天下，对内大兴土木功役，对外排斥夷狄，征收超过一半的赋税，征发闾左百姓戍守边疆。男子竭力耕种仍不足以供应粮饷，女子辛苦纺织仍不足以供给衣服。耗尽天下的资财来供奉他的统治，仍不能满足他的欲望。天下百姓愁苦怨恨，于是乘机溃散反叛。汉朝兴起，接续秦朝衰败的局面，诸侯纷纷起兵，百姓失去生产而遭遇大饥荒。米价每石五千钱，甚至出现人吃人的事，死者超过一半。高祖于是下令，百姓可以卖掉子女，前往蜀地、汉中就食。天下平定后，百姓没有什么积蓄，连天子都不能备齐四匹毛色纯一的马，将相中有的还乘牛车。高祖于是约束法律、减少禁令，减轻田租，实行十五税一；核定官吏俸禄，估量官府用度，把赋税摊派给百姓。至于山川、园池、市场店铺租税的收入，从天子到封君的汤沐邑，都各自作为私人供养，不列入天子的国家经费。用漕运把关东的粮食运来，供给京城各官署，每年不过几十万石。孝惠帝、吕后时期，衣食物资逐渐增多。文帝即位后，亲自实行俭朴节约，考虑安定百姓。当时百姓接近战国时期的风气，都背弃农业根本而趋向工商末业，贾谊劝说皇上道：管子说：“粮仓充实了，百姓才会懂得礼节。”百姓生活不足却能够治理好，自古至今从未听说过。古人说：“一个男子不耕种，就有人因此挨饿；一个女子不织布，就有人因此受寒。”生产有一定时节，而使用没有节制，物资就必然耗尽。古代治理天下，达到【缺字】【缺字】的程度，所以积蓄足以依靠。如今背弃农业根本而趋向工商末业，靠粮食生活的人很多，这是天下最大的残害；奢侈放纵的风气一天天增长，这是天下最大的负担。残害百姓的行为公然进行，没有人加以制止；国家的大命将要倾覆，却没有人振救。生产财富的人很少，挥霍财富的人很多，天下的财产怎么能不枯竭！汉朝成为汉朝已经将近四十年了，公家和私人的积蓄仍然少得令人痛心。农时错过、久不下雨，百姓将要像狼一样回头张望；年成不好、粮食没有收入，就请求出卖爵位、卖掉子女。这些话我已经听在耳中了，哪有天下危急到这种地步，而皇上还不惊惧的呢！” 世间有丰年和灾年，是上天运行的规律，禹、汤也遭遇过这种情况。假使不幸有方圆两三千里的旱灾，国家拿什么来相互救济？突然边境发生紧急情况，需要数十万乃至百万的军队，国家拿什么来供给他们？战争和旱灾接连而来，天下的财力极度困竭，有勇力的人聚集徒众横行攻击，疲弱的男子和羸弱的老人交换子女来啃食骨肉。政治还没有完全通达，远方那些心怀疑虑的人就一同起兵争相作乱了；到那时才惊慌地谋划，难道还来得及吗？积蓄粮食，是天下最重要的命脉。假如粮食多、财物有余，还有什么事情做不成？用来进攻就能取胜，用来防守就能稳固，用来作战就能获胜。使敌人归附、远方的人来归，招抚什么人会不到来？如今驱使百姓归于农业，使他们都专心于根本，让天下人各自凭借自己的力量获得食物，使从事末业和游荡谋食的人转而耕作田亩，那么积蓄就会充足，百姓也会安乐于自己的产业。这样本来可以使天下富裕安定，却只是为此忧惧，我私下替陛下感到惋惜！” 于是文帝被贾谊的话所感动，开始设置籍田，亲自耕作来劝勉百姓。晁错又劝说皇上道：圣明的君王在上，而百姓不受冻挨饿，并不是因为君王能亲自耕种来供他们吃、亲自织布来供他们穿，而是因为君王为他们开辟了增加财富的道路。所以尧、禹时有九年的水灾，汤时有七年的旱灾，国家却没有丢弃、饿死、瘦弱的百姓，是因为积蓄很多，预先做好了储备。如今天下统一，土地和人口的数量并不比汤、禹时少，又没有连续数年的水旱灾害，可是积蓄却还赶不上古代，是什么原因呢？土地还有未开发的利益，百姓还有剩余的劳力，适宜生产粮食的土地还没有全部开垦，山林湖泽的资源还没有完全开发，从事游荡谋食的人还没有全部回归农业。百姓贫穷，就会产生奸邪；贫穷产生于物资不足，不足产生于不从事农业；不务农就不能固定在土地上，不能固定在土地上就会离开乡土、轻视家业，百姓就像鸟兽一样。即使有高城深池、严厉的法律和重刑，仍然不能禁止他们。对于受寒的人来说，有衣服穿就行，并不等待轻柔温暖的衣服；对于饥饿的人来说，有食物吃就行，并不等待甘美精细的食物。饥寒临身，就顾不得廉耻了。人的常情是，一天不吃两顿就会饥饿，整年没有制作衣服就会寒冷。肚子饿了却没有食物，皮肤寒冷却没有衣服，即使慈爱的父亲也不能保全自己的孩子，君主又怎么能够据有他的百姓呢！明智的君主知道这个道理，所以致力于让百姓从事农桑，减轻赋税，扩大积蓄，使粮仓充实，防备水旱灾害，这样才可以使百姓归附并为君主所有。

译百姓，是由居上位的人来治理和牧养的；他们趋向利益，就像水向低处流，四面八方都不再选择。珠玉金银，饥饿时不能吃，寒冷时不能穿，然而众人都看重它们，是因为君主使用它们的缘故。它们体轻而价值高，容易藏带，拿在手里就可以周游天下而没有饥寒之患。这会使臣下轻易背叛君主，使百姓容易离开乡土，使盗贼得到鼓励，使逃亡者能够凭借轻便的财物。粟米布帛生长于土地，成熟有待时日，聚集依靠人力，不可能一天制成；几石粮食很重，普通人不能承担，不能成为奸邪之徒谋利的对象，一天得不到它们，饥寒就会到来。因此，明智的君主重视五谷而轻视金玉。现在五口之家的农户，服役的人不少于两人，能够耕种的土地不过百亩，百亩的收成不过百石。他们春天耕种、夏天除草、秋天收获、冬天储藏，还要砍柴、办理官府事务、供应徭役；春天不能躲避风尘，夏天不能躲避暑热，秋天不能躲避阴雨，冬天不能躲避严寒，一年四季没有一天休息；还要私下迎来送往、吊唁死者、探问病人、抚养孤儿、照料老人和孩子，这些也都包括在内。辛苦到这种程度，还要遭受水旱灾害，遇上紧急政令和苛暴赋税；赋税征收没有定时，早上下令，晚上就要备齐。有粮食的人只得按半价出售，没有粮食的人只好借取加倍利息的债，于是出现卖田宅、卖子孙来偿还债务的人。可是大商人囤积货物，获取加倍利息；小商人坐在店铺中出售货物，操纵奇货余利，每天游走都市，利用统治者的紧急需要，所卖货物必定加倍。因此他们的男子不耕种，女子不养蚕织布，穿衣必定要有文采华美的丝织品，吃饭必定要有精粮和肉食；没有农夫的辛苦，却有千百倍的收益。他们凭借财富雄厚，结交王侯，借过往官吏的势力，互相用利益倾轧；出游千里，车马仪仗前后相望，乘坐坚固的车，鞭打肥壮的马，脚穿丝鞋，身拖细绢。这就是商人兼并农民、农民因而流亡的原因。如今法律轻视商人，可商人已经富贵；尊重农夫，可农夫已经贫贱。所以，民间所尊贵的，正是君主所轻视的；官吏所鄙视的，正是法律所尊重的。上下相互违背，好恶彼此乖张，却想使国家富裕、法令树立，这是不可能的。当前的首要事务，没有什么比让百姓致力于农业更重要。想让百姓务农，关键在于提高粮食的价值；提高粮食价值的办法，在于让百姓用粮食作为赏罚的依据。如今可以招募天下百姓把粮食交给县官，凭此授予爵位，也可以凭此免除罪过。这样，富人可以得到爵位，农民可以得到钱财，粮食也有了流通的渠道。能够交粮食来取得爵位的，都是有余粮的人；从有余粮的人那里取粮，供应皇上使用，就可以减轻贫民的赋税，这就是所谓损有余以补不足，使政令一出而百姓得到好处。顺应民心，所补益的有三点：一是君主的用度充足，二是百姓的赋税减少，三是鼓励农业生产。如今规定百姓有车骑和一匹马的，可以免除三名士卒的徭役。车骑是天下的军事装备，所以免除士卒徭役。神农的教诲说：‘即使有十仞高的石城、百步宽的护城河、披甲的百万大军，如果没有粮食，也不能守住。’由此看来，粮食是王者最重要的物资，是政治的根本事务。现在规定百姓交粮食取得爵位，直到五大夫以上才免除一人徭役，这与有车骑和马的功效相差太远了。爵位，是君主所能专擅授予的，从口中说出便没有穷尽；粮食，是百姓所种植的，生长于土地而不会凭空增加。获得高爵和免除罪刑，都是人们非常想要的。假使让天下人把粮食交到边境，以此取得爵位、免除罪刑，不超过三年，塞下的粮食一定会很多。于是文帝采纳晁错的意见，命令百姓把粮食交到边塞：交六百石授予上造爵，逐渐增加到交四千石授予五大夫，交一万二千石授予大庶长，按交粮多少分等授爵。晁错又上奏说：‘陛下恩准天下人把粮食交到塞下以授予爵位，这是极大的恩惠。我私下担心塞卒的粮食还不够用，不能大量调运天下的粮食。边塞粮食足以支撑五年，就可以令百姓把粮食交到郡、县；足以支撑一年以上，就可以适时赦免，免收农民的租税。这样，恩德就施加于万民，百姓会更加勤于农业。遇到军役，或者遭逢水旱灾害，百姓也不会困乏，天下可以安宁。年成丰熟而且美好，百姓就会非常富裕安乐。’皇上再次采纳他的意见，于是下诏赐给百姓十二年田租赋税的一半。第二年，终于免除了百姓田地的租税。此后十三年，到孝景帝二年，命令百姓缴纳一半田租，也就是三十税一。后来，上郡以西发生旱灾，又恢复卖爵的法令，并且降低爵价来招徕百姓；对徒隶和复作罪犯，也允许把粮食交给县官来免罪。开始设置苑马，以扩大马匹的使用；宫室、列馆、车马也更加增修了。然而皇帝屡次告诫有关官员要把农业作为首要事务，百姓于是安乐地从事自己的产业。到武帝初年以前的七十年间，国家没有大的战事，如果不是遇到水旱灾害，百姓都家给人足，城市和乡里的粮仓全都装满，府库也有余财。京城的钱财积累到数以亿万计，钱串朽坏而无法校数。太仓的粮食陈陈相因，充满到堆积在露天，腐败得不能食用。普通百姓街巷间都有马，田间小路上马匹成群；乘坐母马的人还会被排斥，不得与人会聚。守卫闾里的小吏也能吃精粮肉食；做官的人可以使子孙长久保持官职；居官者甚至把官职作为姓号。人人爱惜自身而重视犯法的后果，先行仁义而排斥羞耻。于是法网宽疏而百姓富裕，因财货而骄纵过度，有的甚至兼并土地；豪强党徒在乡里凭武力专断。宗室拥有封地，公卿大夫以下争相奢侈，住宅、车马、服饰僭越上制而没有限度。事物发展到极盛就会衰败，本来就是变化的规律。此后，对外征伐四夷，对内兴办功利事业，徭役和费用一齐增加，百姓也离开农业根本。董仲舒劝说皇上道：‘《春秋》对其他谷物不记载，只有麦子、禾苗不能成熟时才记载，由此可见圣人对五谷最重视麦和禾。如今关中的习俗不喜欢种麦，这就使一年失去《春秋》所重视的粮食，也损害百姓赖以生存的物资。希望陛下下诏大司农，让关中百姓多种冬麦，命令他们不要错过农时。’他又说：‘古代向百姓征税不过十分之一，百姓容易共同承担；役使百姓不过三天，他们的力量容易满足。百姓在内足以养老尽孝，在外足以奉事君上、缴纳赋税，在下足以蓄养妻子儿女、尽到爱护责任，所以百姓乐于听从君上。到了秦朝却不是这样，它采用商鞅的法令，改变帝王旧制，废除井田制，使百姓可以买卖土地；富人田地连接阡陌，穷人连立锥之地也没有。又垄断川泽的利益，控制山林的资源，荒淫放纵、超越制度，彼此以奢侈相夸耀；城邑中有人拥有君主般的尊贵，乡里中有人拥有公侯般的财富，小民怎么能不困苦？又增加每月的更卒劳役，结束后还要再服正卒，一年戍守，一年服力役，比古代多三十倍；田租、人口税、盐铁利润，比古代多二十倍。有的人替豪强耕种土地，要缴纳收成的十分之五。’

译所以贫苦百姓常常穿牛马穿的衣服，吃狗猪吃的食物。再加上贪婪暴虐的官吏，任意施加刑罚杀戮，百姓忧愁而无法自聊，只好逃入山林，转而成为盗贼；穿赭衣的囚徒充满道路，每年判决的案件多到千万。汉朝兴起后，沿袭这种状况而没有改变。古代井田法虽然难以立即实行，但应当稍微接近古制，限制百姓占有的田地，以缓解不足，堵塞兼并的道路。盐铁都应归还百姓经营。废除奴婢，取消主人专擅杀奴的威势。减轻赋税，减少徭役，以宽缓百姓的力量。这样以后，才可以实现良好的治理。’董仲舒死后，功业和费用更加巨大，天下空虚耗损，百姓又相互食用。武帝末年，后悔征伐之事，于是封丞相为富民侯。下诏说：‘当前的要务，在于努力发展农业。’任命赵过为搜粟都尉。赵过能够创制代田法，一亩三【缺字】。每年轮换耕作的位置，所以叫作代田，这是古代的方法。后稷最初【缺字】田，用两张耒相并为耦，宽一尺、深一尺的叫作【缺字】。【缺字】长到最后一亩。一亩三【缺字】。一个男子耕作三百【缺字】。并把种子播在【缺字】中。禾苗长出叶子以后，逐渐锄去陇上的杂草，趁势把土培到禾苗根部。所以《诗经》说：‘有的除草，有的【缺字】，黍和稷长得茂盛。’‘芸’是除草，‘【缺字】’是培土护根。意思是禾苗渐渐强壮，每次锄草都培土护根。等到盛暑时，陇上的土都培完了，根也扎得深，能够抵抗风和干旱，所以长得茂盛。耕作、锄草、播种所用的田器，都便利巧妙。通常十二个男子耕作一井一屋的田地，所以一亩可达五顷；使用耦犁，两头牛、三个人，一年的收成通常超过漫田每亩一斛以上，好的可达到两倍。赵过让太常、三辅学习这种耕田法，大农令设置有技术的奴隶参与其事，制造田器。二千石官员派遣县令、县长、三老、力田和里中善于耕作的父老来接受田器，学习耕种和培育禾苗的方法。百姓有时苦于牛少，不能及时利用水泽肥地，所以平都令光教赵过用人力牵引犁。赵过上奏任命光为丞，教百姓共同出力牵犁。人多的每天耕田三十亩，人少的十三亩，因此开垦的田地很多。赵过让离宫的士卒试着耕种离宫墙边的土地，考核所得粮食都比旁边的田多，每亩一斛以上。又命令各家耕种三辅的公田，并教边郡和居延城采用这种方法。从此以后，边城、河东、弘农、三辅、太常的百姓都觉得代田法便利，用力少而收粮多。……黍和稷长得茂盛。〔“芸”，就是除草；“附根”，就是锄草时培土贴近作物根部。〕这是说禾苗渐渐强壮，每锄草一次就培土护根。等到盛暑时，田垄都已耕尽，根也扎得深，能够抵御风吹和干旱，所以禾苗长得茂盛。他耕作、除草、播种所用的农具，都便利而精巧。通常十二个人耕作一井一屋的田地，因此每亩可达五顷；使用耦犁，由两头牛、三个人操作，一年的收成通常比缦田每亩多一斛以上，技术好的可多一倍。过巡视并派人教导太常、三辅地区种田，大农令设置工巧奴和有关人员，制作农具。二千石官员派令长、三老、力田以及乡里善于种田的父老来领取农具，学习耕种和培育禾苗的方法。百姓有时苦于牛少，无法及时利用水泽附近的土地，所以平都令光教过用人力牵引犁具。过上奏任命光为丞，教百姓彼此出力，用人牵引犁具。出力人数多的，每天可耕田三十亩，少的也能耕十三亩，因此开垦的田地很多。过让离宫的士卒试种离宫墙边的空地，考核所得的谷物都比旁边的田多，每亩多达一斛以上。于是下令让各家耕种三辅的官府公田，又教导边郡和居延城。此后，边城、河东、弘农、三辅、太常的百姓都采用代田法，所费力气少而所得谷物多。到了昭帝时，流亡的百姓逐渐返回，田野更加开辟，颇有积蓄。宣帝即位后，任用的官吏多从贤良中选拔，百姓安居本土，年年多有丰收，粮价降到每石五钱，农民所得很少。当时大司农中丞耿寿昌善于筹算，能经营商业和谋求财利，得到皇帝宠幸。五凤年间，他上奏说：‘按照旧例，每年从关东漕运四百万斛粮食供给京城，使用六万名役卒。应当收购三辅、弘农、河东、上党、太原郡的粮食，足以供应京城，这样可以使关东漕运的役卒减少一半以上。’他又请求把海租增加三倍，天子都采纳了他的计策。御史大夫萧望之上奏说：‘前御史属官徐宫的家在东莱，他说从前增加海租后，鱼就不出来了。当地老人都说，武帝时县官曾经亲自捕捞，海鱼不出；后来又交给百姓捕捞，鱼才出来。阴阳互相感应，万物同类相应，万事都是如此。如今耿寿昌想就近收购关内粮食、漕运入京，修筑粮仓、整治船只，费用将达到二万万多钱，又有劳烦众人的工程，我恐怕会引发旱气，使百姓遭受灾害。耿寿昌习惯于经营财利、计较分毫之事，他深谋远虑的才能，实在还不足以担当此任，应该暂且照旧。’皇上没有听从。漕运事务果然便利，耿寿昌于是奏请命令边郡都修筑粮仓，在粮价低时提高收购价买入，以有利于农民；粮价高时降低价格卖出，名叫常平仓。百姓认为这很便利。皇上于是下诏，赐给耿寿昌关内侯的爵位。蔡癸因为擅长农业，被派去劝导郡国，后来做到高官。元帝即位后，天下发生大水灾，关东十一郡尤其严重。元帝二年，齐地发生饥荒，粮价每石三百多钱，百姓多饿死，琅邪郡甚至出现人吃人的事。在朝任职的儒生多说盐官、铁官、北假田官和常平仓可以废除，不要与百姓争夺利益。皇上采纳了他们的意见，全部废除了这些机构。又废除建章宫、甘泉宫的卫兵、角抵，以及齐地的三服官；缩小禁苑，把土地给贫民；诸侯王庙的卫卒减半。又减少关中卫卒五百人，转运粮食赈济借贷给贫困者。后来国家用度不足，只有盐铁官又恢复设置。成帝时，天下没有战争，被称为安乐时期，然而社会风俗奢侈，不把积蓄聚财放在心上。永始二年，梁国、平原郡连续几年遭受水灾，出现人吃人的事，刺史、郡守、国相都因此被免职。哀帝即位后，师丹辅政，上书建议：‘古代圣王没有不设置井田制的，只有这样治理才可以公平。孝文皇帝继承周朝灭亡、秦朝战乱之后的局面，天下空虚，所以致力于鼓励农桑，以节俭作表率。百姓才开始充实，还没有发生兼并的祸害，所以没有对百姓的田地和奴婢设定限额。如今连续几代太平，豪富官民的资产多达巨万，而贫弱者更加困苦。大概君子治理政事，重视因循旧制而慎重改革；但之所以有时改革，是为了挽救急迫的局势。事情也不必详尽规定，应该大略地加以限制。’天子把这个意见交给有关部门讨论。丞相孔光、大司空何武上奏请求：‘诸侯王、列侯都可以登记名下在封国中的田地。列侯在长安的田地，公主登记在县、道的田地，以及关内侯、官吏、百姓登记的田地，都不得超过三十顷。请规定侯王奴婢二百人，列侯、公主一百人，关内侯、官吏、百姓三十人。限期三年完成，违反者没收归官。’当时田宅和奴婢的价格正在下降，丁氏、傅氏掌权，董贤地位显贵，这些规定对他们都不利。诏书说‘暂且等以后再说’，于是这件事搁置，没有施行。宫室、苑囿、府库的收藏已经奢侈，百姓的资产虽不及文帝、景帝时富厚，但天下人口却达到最盛。平帝去世，王莽居摄，后来篡夺帝位。王莽承接汉朝太平的事业，当时匈奴称藩，百蛮归服，舟车能够通达的地方都成为臣民，府库和百官所拥有的财富充足，天下安宁。王莽一朝拥有这些，却仍不满足，认为汉家的制度狭小，以为过于疏略。宣帝开始赐给单于与天子相同的印玺，而西南夷【缺字】【缺字】称王。王莽于是派使者更换单于的印玺，贬【缺字】

译【缺字】町王为侯。双方开始怨恨，侵犯边境。王莽派兵出征，征发三十万军队，想同时分十路出兵，一举消灭匈奴；又招募、征发天下囚徒、成年男子和披甲士卒，转运输送兵器，从负海地区以及江、淮一带一直送到北部边境。使者骑马传递文书催促督办，天下因此骚动。他又动辄想仿效古代，不考虑时势，分割州郡，改换官职、创设官名，下令说：‘汉氏减轻田租，三十税一，但常有更赋，残废者也全都出役，而豪强侵凌百姓，分割田地、强行借贷，名义上是三十税一，实际上是十税五。富人骄纵而作恶，贫人困穷而作奸，两者都陷于罪过，刑罚因此不断使用。现在把天下的田改名为王田，把奴婢改名为私属，都不许买卖。男子人口不满八人而田地超过一井的，要把多余的田分给九族和乡党。’违反命令的，法律甚至处以死刑；制度又没有确定，官吏借机作奸，天下百姓怨声载道，陷入刑法的人很多。又过了三年，王莽知道百姓忧愁，下诏说：凡是食用王田和私属田地的人，都可以自由买卖，不要受法律限制。然而刑罚严酷苛刻，其他政事也昏乱失常。边境军队二十余万人依靠县官供给衣服和粮食，费用不足，官府多次横征赋税，百姓更加贫困。又常常遭受旱灾，没有一个太平丰收年，粮价飞涨而且昂贵。王莽末年，盗贼成群起兵，朝廷调发军队攻打他们，将领和官吏在外放纵。北部边境以及青州、徐州一带的人相互食用，雒阳以东粮价每石二千钱。王莽派三公、将军打开东方各地的粮仓，赈济借贷给贫困者；又分别派大夫、谒者教百姓把树木煮成酪，但酪不能食用，反而增加了烦扰。进入关中的流民有几十万人，设置养澹官供给他们粮食，官吏却盗窃这些粮食，饿死者十有七八。王莽以自己的政绩造成这种局面为耻，于是下诏说：‘我遭逢阳九之厄、百六之会，旱灾、霜灾、蝗灾接连发生，饥荒不断，蛮夷侵扰中原，盗贼作乱，百姓流离失所。我对此非常悲痛，灾害之气将要终结了。’他年年这样说，直到灭亡。