卷一六

译荒政的大纲已经列举出来了。所谓缓刑，是指百姓迫于饥寒不幸犯有过失，就宽缓刑罚以示哀怜；所谓弛力，是指平时征用民力每年不超过三天，现在则放宽限制以让民力得到休养生息；所谓舍禁，是指山虞、林衡等官职都撤去禁令，任由百姓采取；所谓去几，是指撤去关卡的稽查，使货物流通，商贾能够交易，这是救荒的关键措施。所谓眚礼，是指凡是礼仪中可以简省的都予以简省，比如只有币帛而没有牺牲之类；所谓杀哀，是指凡是丧事的礼节一律减省，专心处理荒政；所谓蕃乐，是指年成荒歉百姓饥饿，应当为百姓的忧患而忧虑，所以收藏乐器不演奏；所谓多昏，是指灾荒之年简化礼仪而多行婚嫁，使男女得以相互保全；所谓索鬼神，是指没有不祭祀的神灵，以及遍祭群望之类。前面既然说了缓刑，后面又说除盗贼，这是常道与变通都并举，对待不幸犯错的百姓固然可以哀怜，但至于奸民也有伺机而动、暗中作乱的人，灾荒之年民心容易动摇，一人呼喊万人就会聚集，所以用除盗贼来结束，以遏制动乱的萌芽。大体上《周礼》六官虽然职分不同，但它们的关节脉络都相互呼应，比如散利就要考察大府、天府、内府等掌管财赋的官员，比如薄征就要考察九职、九赋、九贡，比如缓刑就要考察司寇、士师所掌管的刑罚，其他没有不是这样的，互相参看全面考察然后才能明白。

译叶时说：“圣人制定荒年政令来聚集万民，是为了补救天时不常的缺陷，并弥补地利、人和的不足。因为天灾在国家代代都有，荒年庄稼歉收，如果在上位的人没有用来赈救、抚恤百姓的办法，那么老弱之人就会辗转死于沟壑，壮年人就会离散逃往四方，百姓怎么能聚集呢？然而这十二项荒政，叫做‘弛力’、‘薄征’、‘舍禁’、‘去几’，固然都有利于百姓，但都以‘散利’为首要，那么它与百姓性命关系尤其紧急。利益不分散，百姓就不会聚集，即使有‘眚礼’、‘蕃乐’、‘杀哀’、‘多昏’这些政令，也未必有实惠惠及百姓。”

臣按：《易经》说“用什么来聚集人？是财富”，《大学》说“财富分散则百姓聚集”，大概上天设立君主来治理百姓，君主必须得到百姓然后才能成为君主，所以君主一天也不能没有百姓。然而百姓必须有安居的地方、日常饮食的器具，然后才能聚集。君主治理国家，要使一世的百姓常有聚集居住的快乐而没有离散忧患，究竟靠什么呢？只是财富罢了。但是这财富，消耗浪费固然由于人力，但最严重的莫过于天灾。因此君主在丰收无事的时候，常要有天灾流行的思考、百姓匮乏断绝的忧虑，预先有所积蓄，作为一旦遭遇凶荒的准备。这没有别的，是担心我们的百姓离散而无法再聚集。所以《周礼》十二项荒政以“散利”为首，郑玄说“散利”是指贷给种子和粮食，大概给予粮食以救济一时的饥饿，给予种子以作为来年的打算，圣人忧民的心意真是深远啊。既分散了所有的利益，又实行薄征等以下十一件事来辅助救济，这就是上古治理的时代，虽然时有丰收与歉收，但百姓没有忧患，百姓得以长久聚集，君位得以永远安定的原因吧。

遗人（遗，馈赠的意思，是掌管储备物资的官员）掌管国家的储备物资（少的叫委，多的叫积），用来等待施予恩惠，乡里的储备物资用来抚恤百姓的艰难困厄（艰难困厄指年成不好庄稼不熟），城门和关隘的储备物资用来供养老人和孤儿，郊外乡里的储备物资用来接待宾客（从四方到来的人），野外边鄙的储备物资用来接待羁留的旅客（指不能离去的人），县都的储备物资用来应对凶荒。

廪人（主管储藏粮食的官员长官）掌管九种谷物的数量（九谷指黍、稷、稻、粱、秫、苽、麻、麦、豆），用来等待国家的分发（分发指遗人所掌的储备物资）、赈济赏赐（指赐予）、稍食（指俸禄粮米），根据年成的好坏计算国家的用度（好叫丰年，坏叫歉岁），以此知道用度是否充足（量入为出，知道所用的是充足还是不足），以此告知谷物的使用，以此治理年成的凶歉与丰收（治理是指预先防备）。凡是万民的口粮（计算万人所吃的粮食），每月每人吃四釜（六斗四升叫一釜），这是丰年（丰年为上）；每人每月吃三釜，这是中等年成（中等不丰不歉之年）；每人每月吃二釜，这是歉年（歉年为下）。如果口粮不能达到每人每月二釜（如果每月口粮一人不足一石二斗八升），就命令国家迁移百姓到有粮食的地方（迁移粮食不足地方的百姓去粮食有余的地方），告知国王削减国家用度（凶年国家用度应当从简节省）。

臣按：《周礼》十二项荒政是国家遭遇凶荒时救济的方法，遗人所掌管的是国家平时收集储备物资以等待凶荒施予恩惠的方法，廪人所掌管的是国家每年计算年成好坏以为来年迁移就食的方法。看这些，可以见到先王时代为百姓考虑灾祸、预防祸患的良法深意了。大概在他们没有荒年时预先有所准备，将要荒年时先有所计划，已经荒年时大有救济的措施，这就是三代百姓遭遇灾祸而没有忧患的原因吧。现在这些遗留的法度还在，后世的君主如果能效法其意并建立这三种方法，那么百姓遭遇凶荒时就没有饥饿的祸患、流离失所的痛苦了。

司救，凡是岁时有天患（指灾害）、百姓患病，就拿着旌节巡视国都及郊野，并借国王的名义施予恩惠。

李觏说：“司救借国王的名义施予恩惠，不只是在凶荒之后才施与，在疾疫时也有。四季的瘟疫有时连月不愈，有时全家不起，壮年人卧在病床上那么老幼无能为力，饮食供给不上、医药救治不及以至于死亡的，难道是天命吗？君主应当为此动心。所以凶年不只是免除减少田租，那些货贿的征收都免除，疾疫时也是如此。那些遭受饥荒的人谋求衣食本来无所不至，又要搜括他们的货贿，那他们手脚往哪里放呢？何况在疾疫的时代，怎么能帮助上天作恶呢？君主应当为此动心。”

臣按：疾疫之灾多发生在凶荒之年，凡是遇到荒年应当预先防备，使他们不至于因饥饿而内伤、因劳苦而外感、因积聚而旁染，这也是救荒的一个辅助。《春秋》：襄公二十四年，大饥。

胡安国说：“古代救灾的政令，如果国家凶荒，或者打开粮仓赈济匮乏，或者转移粮食互通有无，或者迁移百姓去就食，或者施粥救济饿殍，或者兴办工程聚集失业的人，缓刑舍禁，弛力薄征，索鬼神、除盗贼，撤去射侯而不宴饮，设置廷道而不修缮，削减礼物而不完备，即使有旱灾水灾，百姓也没有菜色。”

译之所以这样做准备，结果到了这年秋天出现了阴寒邪气的灾害，冬天发生了大饥荒，大概是因为赈济百姓的措施有所欠缺，所以记载下来作为警戒。

译臣按：胡氏关于救灾政策的论述非常完备。如果将其付诸实施，那么即使发生灾荒也不会造成危害；只有百姓遭受灾荒而君主不予体恤，这才是百姓之所以受灾的原因吧。身为君主的人，应当体察圣人《春秋》的笔法，不要坐视百姓受灾而不事先预防、临事救济。

穀梁赤说：“五谷歉收为大饥，一谷歉收称为嗛（不足的样子），二谷歉收称为饥，三谷歉收称为馑，四谷歉收称为康（康，空虚），五谷歉收称为大侵（侵，伤害）。大侵时的礼仪，君主吃饭不兼用两种美味，台榭不加粉饰，废除射侯，宫廷道路不加修整，百官只布列而不更制作，鬼神只祈祷而不祭祀，这就是大侵时的礼仪。”

臣按：君主吃饭不兼用两种美味以下，这就是《周礼》膳夫所说的大荒时不举行盛大宴饮的意思。譬如父母，他们的孩子不吃东西而自己却每天享用膏粱美味，于心能安吗？

《王制》说：耕种三年必定有一年的粮食储备，耕种九年必定有三年的粮食储备，以三十年为通例，即使有凶旱水涝，百姓也不会面带菜色（饥饿而吃野菜则面色病态），然后天子才能每天进食并奏乐。

马耇孟说：“三十年为一世，耕种三年必有一年粮食储备直到三十年通例，这是人力；凶旱水涝，这是天变。人力完备就可以应对天变，大概王者与百姓同患难，所以即使有凶旱水涝而百姓在下面没有菜色，然后天子每天进食陈列各种美味，备齐礼仪并用音乐助兴。”

臣按：国家之所以成为国家是因为有百姓，百姓之所以成为百姓是因为有食物。耕种虽然出自百姓，但粮食却聚集在国家。在无事之时、丰收之年，百姓自己食用自己的粮食本来不依赖国家；不幸遇到水旱灾害、凶荒之年，百姓每日粮食断绝，用来接续他们的是国家，如果国家又没有积蓄，百姓将依赖什么呢？百姓饥饿到死亡且流散，那么国家就空虚了，还怎么成为国家呢？因此国家没有九年、六年的积蓄，虽然不算完善的国家，但还足以成为国家；至于没有三年的积蓄，那么国家就不是国家了。国家不是国家，不是说没有土地，而是没有粮食来聚集百姓罢了。因此耕种三年必定剩余一年的粮食，耕种九年必定剩余三年的粮食，以至于三十年之久剩余达到十年之多，那么国家就没有不足的忧患，百姓有剩余的粮食。一旦遇到凶荒，百姓有所依靠而不流散、有所食用而不死亡，国家的根本就安定稳固了。虽然如此，治理国家的人不是不想积蓄以备凶歉，然而一年的产出仅够供给一年的费用，怎么办？回答说：几口之家、十金之产，如果有智谋的人尚且能经营以度日、积聚以备患，何况拥有天下之大、四海之富的人呢？

《玉藻》说：年成不好则天子穿素服、乘素车、吃饭没有音乐。又说：年成不好，君主穿布衣（布衣）插着士人的笏板，关卡桥梁不收租税，山泽设防而不收赋税，土木工程不兴作，大夫不得制造车马。

臣按：古代帝王遇到灾荒必定恐惧，凡事都加减节减贬损，不仅是因为担忧百姓的忧患，也是因为畏惧上天的灾祸，所以《周礼》说大荒时不举行盛大宴饮，大疫时不举行盛大宴饮，天地大灾时不举行盛大宴饮。举是指杀牲盛馔，难道只是饮食如此吗？那么凡是所穿的衣服、所乘的车以及各种兴作都停止，这没有别的原因，君民的地位虽然悬殊但实际上相互依赖以相互成就。在这凶荒之时，我们的百姓嗷嗷待哺、相互凝视，从事技艺的人技能无处施展，从事营运的人货物无处销售，典当则富户没钱，借贷则上户无力，鱼虾螺蚌采集已尽，木皮草根剥掘又尽，面无人色，形如鬼魅，扶老携幼，辗转号呼，强撑病体拖着衰弱的身体，空腹呻吟，气息奄奄，朝不保暮，他们处于危险边缘、濒临死亡就是这样，身为君主的人怎么忍心独自享受供奉呢？即使想享受，也会食不下咽。虽然如此，与其在荒年之后贬损，不如在荒年之前保养。不仅下民不遭受苦难，上面的人也不必等到降杀。

孟子回答邹穆公说：“凶年饥岁，君主的百姓老弱转死沟壑、壮者流散到四方的人有几千人，而君主的仓库充实、府库充盈，官吏没有报告，这是上面怠慢而残害下面。君主实行仁政，百姓就会亲近他们的君主、为他们的长官效死。”

范祖禹说：“《尚书》说‘百姓是国家的根本，根本稳固国家安宁’，有仓库府库是为了百姓，丰年则征收，凶年则散发，体恤他们的饥寒，救济他们的疾苦，因此百姓亲爱他们的君主，有危难就奔赴救援，如同子弟保卫父兄、手足捍卫头目一样。”

臣按：君主治理国家，用来延续国运、安定君位的，没有比为民更急迫的了。所以凡是国家用来修营积贮的，哪一样不是为了百姓呢？因此丰年则征收，不是征收为了自己的利益，而是收取百姓的有余以备他日的不足；凶年则散发，不是散发为了自己的恩惠，而是救济百姓的不

译用足了之前积蓄的余粮。唉，百姓有祸患，君主就体恤他们，那么将来君主不幸遭遇祸患时，百姓就会争先恐后地来救助君主了。

译荀子说：“田野和边远地区是财富的根本，围墙、地窖和粮仓是财富的枝末；百姓顺应天时、农事井然有序是货物的源头，按等级征收赋税并储存在府库中是货物的流末。所以英明的君主必须谨慎地养护天时之和顺，节制财富的流末，开辟货物的源头并适时地斟酌调节，使天下必然有余裕而君主不担忧不足，像这样，上下都富裕，财物无处藏匿，这是懂得国家财政的极致。所以大禹时十年水灾、商汤时七年旱灾，天下却没有面有菜色的饥民，十年之后年成恢复丰收，陈旧的粮食还有剩余，这没有别的原因，就是懂得根本与枝末、源头与流末的道理。”

臣按：荀子关于根本与枝末、源头与流末的论述，拥有国家的人不可以不知道。确实知道根本所在就加以厚植，源头所在就加以开辟，谨慎守护枝末，节制流末，根据收入来安排支出，从那里汲取来注入这里，使百姓常有盈余、君主没有不足。大禹、商汤之所以遇到灾害而不成为祸患，就是懂得这个道理的缘故。

魏国李悝的平籴法，中等饥荒时就发放中等丰收年所征收的粮食，大饥荒时就发放大丰收年所征收的粮食来出售，所以即使遇到饥荒，粮价也不昂贵而百姓不流散。汉代耿寿昌请求命令边郡修筑粮仓，在粮价便宜时增加价格收购以利于农民，粮价昂贵时降低价格出售以利于百姓，名叫常平仓。

臣按：耿寿昌常平仓的方法，根据粮价的贵贱增减价格来出售或收购，这个方法不是不好，然而年成的丰歉不固定，谷物的种类也不统一，有时连续几年都歉收，有时这种谷物丰收而那种谷物歉收，如果在征收和发放的时候，不斟酌调节高低，这个方法有时就会不平允了。只有现在江北地区，土地可以窖藏各种五谷，适宜在要害地方仿照此法设立常平司，专门派遣户部属官前往主持其事，随着谷物成熟就收购其物产，不必局限于特定地点，根据时节给予价格，不必由官府固定，视年成丰歉随时出售或收购。设立粮仓采用耿寿昌的名称，征收和发放采用李悝的方法，大概就可以了吧。

晁错对汉文帝说：“圣明的君王在位而百姓不挨冻受饿，并不是君王亲自耕种来给他们吃、亲自织布来给他们穿，而是为他们开辟了获取资财的途径。所以尧、禹时有九年的水灾，商汤时有七年的旱灾，而国家没有因饥饿而瘦弱死亡的人，是因为积蓄多而事先有了准备。现在天下统一，土地和人口的众多不亚于商汤、大禹，加上没有连续几年的水旱天灾，而积蓄却赶不上他们，为什么呢？土地有未被利用的利益，百姓有剩余的劳力，生产粮食的土地没有全部开垦，山泽的利益没有全部开发，游手好闲的百姓没有全部回归农业。”

臣按：安抚养育百姓的政策在于开辟获取资财的途径，开辟资财的途径，在于开垦田地、疏通山泽使土地没有未被利用的利益，禁止游民、振兴农业使百姓没有剩余的劳力，像这样，积蓄就多了。即使有水旱天灾连续几年，而我们用来防备的措施早已具备，怎么能成为百姓的祸患呢？所以古代善于治理的人常在荒年之前做好防备，在祸患之后才去救助的策略是下策。

隋朝开皇五年，度支尚书长孙平上奏命令民间每年秋天每家拿出一石以下的粟麦，无论贫富没有差别，交给本乡社，委托社司检查管理以备凶年，名叫义仓。

胡寅说：“赈济饥荒没有比就近救济百姓更重要的了，隋朝义仓向百姓征收的不多，而在本乡社设置粮仓，饥民能够吃到粮食，大概差不多了吧。后世义仓的名称虽然还在，但粮仓设置在州郡，一旦遇到严重的饥荒，有关官吏本来就不向上级报告，即使有关官吏敢于上报，等到报告被批准，委派官吏出去施舍，公文往来反复，发放困难阻碍重重，监临官吏和胥吏互相侵吞，那些受惠的人大体上是靠近城郭、有能力自己到达的人罢了，住在远处的人怎么能扶老携幼走几百里去领取少量的粮食呢？一定要做到有备无患，应当以隋朝为法则，而选择治理百姓的官员推行劝农的法令，辅以救荒的政策，根本和枝末都并举，百姓的饥荒大概可以痊愈了吧。”

臣按：义仓的方法，名称虽然美好，实际上对百姓没有益处，储存在本乡社也与储存在州县没有不同，为什么呢？年成的丰歉没有常规，土地的干燥潮湿各不相同，官吏的任用时间不长，人品的邪正不同。由此看来，所谓的义反而成为了不义，本来为了利民反而有害于他们，只看到事情烦扰、长官奸诈罢了，对于赈济抚恤的实际确实没有益处，那么怎么做才可以呢？臣愚昧地有一个见解，请求将义仓现存的米归并到有关官吏的粮仓中，使所储存的米与仓中的米按新旧顺序支取，遇到荒年按照数量支取出来，计算路途的费用，运到本乡社之间来发放（就量用其中的米作为脚费）。负责此事的人不必用现任的官员，发放给百姓的人不必用官府的属吏，主管部门选择官员来委托，一定要用大义来要求，委托的官员选择人来任用，一定要给予特殊的礼遇（其事详见下文），不必拘泥于所辖范围，专断于所属人员，像这样，大概百姓可以受到恩惠了吧。

唐贞观二年，派遣使者赈济抚恤饥民，卖孩子的用金帛赎回他们。

臣按：饥荒之年百姓多卖孩子，天下都是这样，而淮河以北、泰山以东尤其严重。唉！人最喜爱的是孩子，时日不见就想念他们，拿着刀有所伤害就悲戚他们。当时和

译年成丰收的时候，即使拿千金去换他一个幼小的孩子，他也会伸长脖子等着被杀也不肯给；一旦遇到灾荒，吃不上饭，只怕卖了孩子却没人买，所以即使是十几岁的孩子，只换三五天的食物也肯给了。这没有别的原因，是知道一起饿死也没有好处。然而在这种情况下，疫病容易传播，路过的人有时也不顾惜，即使有人买，也因为饮食失调，往往导致死亡，所以灾荒之年饿死的人遍布道路，尸体堵塞街道，有不堪言说的情况。臣愚昧地认为，唐太宗赎回饥民所卖的孩子，固然有仁爱之心，但等到他们卖了孩子才去赎回，那些卖不出去而死的人也有很多了。不如在遇到饥荒之年，百姓有卖孩子的，官府为他们买下，每个男孩女孩以花费五缗以上为标准，酌情给卖孩子的人作为抚养的费用，用剩余的钱作为调养的费用，按照他们原来的姓氏赐给新名字，传送到边郡，编入军队，给粮食赏赐配给军士家庭，让他们养育（死去的士兵不允许征发壮丁），这样，既能保全他们的性命，又能救济他们的父母，内地不耗费，边城充实，这是在救荒之中有充实边防的效果。或许有人说国家府库有限，费用没有来源，现在江南的人有被贬谪到西北二边的，征发壮丁补充军队如同弃市，到了戍守的地方大多不能用，今后遇到荒年预先借官钱买下，等到后来江南民户有隶属军队在极边的人，愿意出五百缗以上的免除他们的军籍，出二百缗以上的改隶近卫，这样，免除一个军队得到一百个军队，转移一个军队得到四十个军队，随即用所得抵数还给官府，几十年之后边境的军队日益增加而南方的军队也不缺乏了。有人说因为饥荒招募士兵，古代有这种事吗？回答说富弼在青州，因为救济饥民招募士兵数以万计，史书可以考证。

译唐代宗时期，刘晏掌管财政赋税，他认为人口增多则赋税自然增加，因此他治理财政以爱护百姓为优先。各道分别设置知院官，每十天或一个月将州县粮食丰收或歉收的情况上报给使司，丰收时高价收购粮食，歉收时低价出售粮食，有时用粮食交换杂货供给官府使用，以及在丰收的地方出售粮食。知院官刚看到歉收的苗头，就提前申报到某个月需要减免多少赋税、某个月需要救助多少，到了期限刘晏不等州县申请就立即上奏实行，应对百姓的急难从未错过时机，不等到百姓困苦、流亡、饿死然后才去赈济。因此百姓得以安居乐业，人口繁衍增长。刘晏刚担任转运使时，天下现有人口不过二百万，到他任职后期竟达三百多万，在他管辖的地区人口增加，不在他管辖的地区就不增加，起初财政赋税年收入不过四百万缗，后期竟达一千多万缗。

臣按：刘晏说人口增多则赋税自然增加，因此他治理财政以爱护百姓为优先，在上位的人如果真心爱护百姓，减轻徭役和赋税，减少刑罚和战争，那么百姓就不会消耗而人口就会增多了。然而人口消耗的原因，固然由于人为，也出于天灾，而在灾荒年份尤其严重，能够像刘晏那样让官吏每十天或一个月上报州县粮食丰歉的情况，高价收购低价出售，刚看到歉收的苗头，就先行减免赋税，救助应对百姓的急难，不等到百姓困苦、流亡、饿死然后才去赈济，像这样，那么人既不会造成祸害，天也不能造成灾害，人口增多，赋税日益增加。由此看来，那么国家实行防备荒年的政策不仅是为了百姓考虑，也是为了国家考虑。

五代后周显德六年，淮南发生饥荒，周世宗下令用米借贷给百姓，有人说：“百姓贫穷，恐怕不能偿还。”世宗说：“百姓如同儿子，哪有儿子倒悬着而父亲不去解救的呢？怎么能要求他们一定偿还呢。”

胡寅说：“借贷本来是为了惠及百姓，也用来使百姓困苦，惠及是缓解他们眼前的急难，困苦是要求他们日后偿还。要求偿还时，有时严格期限，有时征收损耗，有时收取利息，有时给他们米却让他们还钱，有时贫穷无法偿还而督促不停，有时胥吏用欺诈借贷的方式向编户百姓征收，这些都是百姓非常苦痛的。官吏以多取少给为手段，聚敛之臣以按人头征收为事务，大旱不减免赋税，水涝不减免赋税，蝗虫灾害不减免赋税。长官督促征税，不达到数额就不记录政绩；百姓缴纳欠税，不破产就不除名，从百姓那里征收尚且如此，何况是向官府借贷的呢？要求偿还本来是不遗余力的。世宗看待百姓如同儿子，匡救他们的匮乏而不要求他们一定偿还，这是仁人的心意，王者的政治。”

臣按：胡寅这些话不仅指出了借贷的弊端，也是当今义仓的弊端。朝廷设立义仓本来是为了防备荒年歉收，使我们的百姓不至于瘦弱死亡，而官吏执行时，在征收时急于取足不再计较好坏，在储存时害怕腐烂来不及等到荒年歉收，所给予的不一定是需要食用的人，所征收的多不是接受救济的人，胡氏所说的“要求偿还时有时严格期限、有时征收损耗、有时收取利息、有时给他们米却让他们还钱、有时贫穷无法偿还而督促不停、有时胥吏用欺诈借贷的方式向编户百姓征收”，这几句话切中当今官吏义仓的弊端。唉，官仓的储备本来是为了军国大事，因饥荒年份向百姓借贷，偏远的君主尚且不要求偿还，何况在圣明时代储备粮食以备荒年而称为义仓的呢？

宋真宗大中祥符八年，年成歉收百姓流离，命令侍御史乘驿车安抚，打开粮仓拿出粮食以及赈济借贷。

神宗熙宁二年，判汝州富弼说：“襄阳、邓州、汝州地广而不耕种，河北流民到来的人日益增多，臣派遣官吏察访那些没有产业可以恢复的百姓全部给予田地，瘦弱疾病年老体弱不能从事农事的人开始用粮食供给他们。”

司马光因派遣使者赈济河北流民，上奏说：“京师的粮食有限，河北的流民无穷无尽，不如选择公正的人担任监司，让他们察访灾害损伤，州县守宰不能胜任的更换他们，各自让他们赈济本州县的百姓，那么饥民就有可以生存的道路，怎么能再有流离迁徙。”

臣按：人生没有不眷恋故土的，不是非常不得已不肯舍弃而到别处去，如果有可以延续性命、度过早晚的方法，谁肯抛弃家业、放弃坟墓，扶老携幼而成为流浪的人呢？人到了这种地步，无聊到了极点。有土地才有百姓，只有土地而没有百姓又怎么使用这土地呢？因此知道治理根本的人，常在百姓平时安居团聚的时候预先考虑一旦流离失所的忧虑，必定选择守令，必定宽减赋役，必定督促农桑，急切地只把百姓的粮食作为急务，在水旱灾害发生之前做好水旱的防备，在饥荒发生之前做好饥荒的储备，这没有别的，是担心我们的百姓一旦不幸没有粮食而流离失所。积蓄多而防备先具备固然没有祸患了，如果不幸积蓄没有平时准备，虽然有积蓄但连年荒歉，向官府请求没有可以发放的，劝导百姓没有可以借贷的，向邻国乞求没有可以响应的，将看着百姓坐着守空肚子等待死亡吗？不如听任他们随处寻找食物以求生存。但是这个时候，赤地千里，青草不生，市场没有可以购买的米，旅店没有充饥的食物，流离的百姓未必能到达目的地而成为路上的饿殍很多了，那么该怎么办呢？说国家假如不幸有连年的水旱灾害，衡量局势势必导致饥荒，那么必定预先

译制定计划，通行于各郡县，查考有无粮食蓄积，于是根据距离的远近和数量的多少，或者迁移百姓去就粮食，或者转运粮食去就百姓，或者提高时价以招引商人，或者发放官钱来购买粮食。如果不幸公私都匮乏断绝，计策用尽，知道百姓难免于必然流亡，就迅速上报朝廷，预先向会府申请，多派遣官员分别护送流民，任凭他们去往哪里，随处安置。到达的地方，请求官府粮仓中现有的储备，由官府供给散发，不要求偿还；借富民多余的积蓄，由官府立券，按当时市价折算，这里不够，又听任他们去别处，既然有了落脚的地方，如果足以维持生存，然后考察他们的老壮、强弱，年老体弱的留在所止之处，年轻力壮的酌情发给口粮，让他们返回故乡，官府给他们牛具、种子，趁时耕作，作为来年的打算，等到年成有望，然后携带家眷回去。这样，那么流离迁徙的百姓有护送他们的人，使他们不至于溃散而失去所有，有节制他们的人，使他们不至于抢劫掠夺而引发祸乱，又有安抚安定他们的人，使他们的家庭已经破碎而又重新完整，我们的百姓已经离散而又重新聚集，这虽然是用来救济百姓的灾患，也是用来消除国家的祸乱啊。我曾经因此论述说，周宣王之所以能够中兴，是因为万民离散，不安居乐业，而能够慰劳招引、安抚安定他们；晋惠帝之所以分崩离析，是因为六郡连年饥荒，流民进入汉川的有几万家，不能抚恤他们，从而有了李特的首次叛乱，那么流民的关系也不小啊。如今天下大势，南北如同异域，长江以南土地广阔，山泽所产之物不分冬夏，而且多通舟船，即使有荒歉，山泽所产可吃的东西多，商人贩运交易容易，那长江以北如两淮、如山东、如河南也可以通运，只有山西、陕右之地都是平原，古时的运道现在都已湮塞，虽然有山河，但地气高寒，物产不多，一遇荒年，所依靠的只是草叶、树皮罢了，所以那里的百姓尤其容易流徙。为现在的计策，不如设置常平仓，在丰收之年以官价混合收购各种谷物，各贮存在一个仓库，每年拿出容易腐烂的来供给官军月粮，按当时市价折算给他们（详见制国用市籴之令），而留下现有的储备米中耐久的作为蓄积的准备，又特别派遣臣僚寻找进入关中的旧路，按照河船入渭的故道，如果每年运输的常数有余，分江南漕运的余粮来资助它，一遇荒歉，用舟船漕运、陆路车运前往，这都是事先的准备，有准备就没有祸患了。大概这两个藩镇不同于其他地方，这是靠近边境的地方，所谓“保障茧丝”，两者都依赖马匹，尤其不可不尽心竭力。

译仁宗一旦遭遇灾变，就避开正殿居住，改变服饰，减少膳食，撤去音乐，恐惧修省的神情显露在脸上，悲悯哀怜的态度体现在诏书中。灾害波及的地方，必定开仓赈济借贷，或者平价卖粮，粮食不够就转运其他路州的粮食来供给，还不够就诱导富人捐粮，授予他们官爵。灾害严重时就拿出内库的金帛，或者出售度牒，或者扣留每年的漕粮，或者免除租税，宽缓拖欠的赋税，停止劳役，取消摊派，减轻关卡市场的税收，放宽山泽的禁令，不能自存的人由官府收养，死而无主的人由官府埋葬。

臣按：宋仁宗遭遇灾害而体恤百姓，不仅仅有哀怜之心，而且有实实在在的赈恤政策，与那些只做表面文章、交给有关部门应付差事的人不同，他死后庙号叫“仁”，不也是恰当的吗？

庆历八年，河北发生大水灾，流民到京东地区讨食的数不胜数，青州知州富弼劝谕所属百姓拿出粮食，加上官府的粮食，选择公私房屋十多万间分散安置灾民，以便他们取水砍柴，官吏中那些等待补缺、寄居当地的都发给俸禄，让他们在灾民聚集的地方挑选老弱病残者供给粮食，并记录他们的功劳，约定日后奏请朝廷给予奖赏，每五天就派人拿着酒肉饭食去慰问，出于至诚，人人都尽力，山林沼泽中可以用来谋生的资源，允许流民随意取用，死者用大墓安葬。第二年麦子大丰收，百姓各自根据远近领取粮食回家，总共救活了五十多万人，招募当兵的数以万计。

臣按：古人说救荒没有好政策，不是说事先没有储备、劝借没有方法，而是因为地方有远近、数量有多寡、人有老幼强弱，聚集在一处就会引发瘟疫，分散在各处就难以管理，不设簿册就无法稽查，不按次序就无法遍及，放置不管就动辄经过几十天，按次序办理又缓不济急，有聚集的骚扰，有辨察的烦扰，措施稍有差错就足以导致弊端，这就是为什么没有好政策的原因。富弼凭借一个青州知州的职位救活了河北五十万人，不仅救活了百姓，还借此得到了军队，是因为他制定的方法简便周全。之所以简便周全，难道是富弼一人的辛劳吗？他方法中最好的，是让那些等待补缺、寄居当地的官吏都发给俸禄，让他们在灾民聚集的地方挑选老弱病残者供给粮食。现在州郡没有所谓等待补缺、寄居的官吏，臣以前在义仓条下说“负责此事的不一定是现任官员，发放给百姓的不一定是官府属员”，就是这个意思。臣愚昧地希望朝廷折中富弼的方法，制定为救荒的法式，颁布给天下州县。凡是遇到荒年，或者散发粮食，或者施粥，所在官府就下达给所属部门，凡是在所属地区中有退休闲住、等待选任、依亲居住等项官吏、监生以及僧道、乡老、医生占卜人等，凡是平时被乡人信服的人，官府都以其名义起用，以士大夫的礼节对待，晓谕朝廷仁爱百姓的意思，给予印信、文凭，加上“公直”等名号，让他们酌情领取官粮，各自在所在地因人发放，官府不远程操控，事情完毕之日上报数目，其中处理得当的酌情奖勉，作弊的加以官法惩处，这样，吏胥就不能趁机肆意侵吞，饥民能得到实惠而免于死亡了。

熙宁八年夏天，吴越地区大旱。赵忭任越州知州，在百姓尚未饥饿时就写信询问属县，受灾的地方有多少，能自给自足的乡民有多少，应当由官府供给粮食的有多少人，沟渠堤防的修筑可以雇佣百姓治理的有多少，仓库里的钱粮可以发放的有多少，可以招募捐粮的富户有多少，僧道多余粮食登记在册的有多少，让各县分别书面回答并谨慎准备。

臣按：曾巩说过，灾害的发生，太平盛世不能让它不发生，但能做好准备，百姓受害后才想办法与事先做计划是有区别的，不熟悉情况而行动与平时就有所准备是有区别的。赵忭在越州备荒的政策被世人称道，看到旱势正盛，知道收成必定歉收，在百姓未饥时已做好救济的准备，看他写信询问下属非常详细，后世有志于为民的人如果能以他为法，按照条件事先访问，一一了解其中的原因，而委曲周全，细微之处无遗漏，一定要得到实情、适宜、没有弊端才可以。这样，灾害来临就有准备而没有祸患了，不然，等到狼狈溃烂之后才去救援，怎么能有效呢？

曾巩《救灾议》说：“有关部门建议请求开仓发放粮食，壮年人每天二升，幼童每天一升。现在百姓暴露在外缺乏食物，已经荒废了生计，让他们相继每天等待官府的二升粮食，那么他们势必没有空闲做其他事情，抛弃百业而专心等待少量的食物，这简直是用养活饿死人的方式来养活他们，不是深思远虑为百姓做长远打算。以中等户计算，一户十人，壮年六人，每月应当受粮三石六斗，幼童四人每月应当受粮一石二斗，平均一户每月应当受粮五石。从今直到麦子成熟共十个月，一户应当受粮五十石，现在受灾州郡民户不少于二十万，除去未受灾及不依赖官府供给的一半，还有十万户，计算十万户十个月的口粮需要五百万石粮食才够，从哪里筹措这些？况且在发放接受时有快慢、有是否均匀、有真伪，有聚集的骚扰、有辨察的烦扰”

译大凡这些措施，也不过是让灾民得到早晚的口粮罢了，那么他们建造房屋的经费将从哪里获取呢？现在的策略是，只需下达一道诏书，赏赐五十万贯钱，借贷一百万石粮食，事情就足够了。为什么呢？如今受灾的州郡有十万户人家，如果每户得到十石粮食、五千文钱，即使是下等户平时的家产也没有达到这个数额。他们得到钱来修缮房屋，得到粮食来供给饮食，那么农民就能耕种田地，商人就能经营货物，所有人都能恢复生计而不失去日常生活的计划，这与专心等待官府每天两升的救济粮、因而无暇从事其他营生相比，难道不是好得多吗？按照有关部门的说法，需要花费十个月的粮食储备，即五百万石；按照现在的说法，只需花费两个月的粮食储备，即一百万石。况且现在是借贷，将来再收回，足以救济灾民的困乏，最终对国家的粮食储备没有实际损失，真正耗费的钱财只有五十万贯而已。

译臣按：曾巩这项建议，所谓赐给钱款、借贷粮食，比起官府每日逐日发放粮食的说法，其利弊相差甚远，确实是深思远虑、为百姓做长远打算的真诚之举。但是，饥民一户借贷十石米，一旦要求他们如数偿还，这是很难做到的。不如根据时势衡量力量，稍微有力气的人偿还一半，没有力气的人连本带利都免除，或者设立分阶段偿还的期限，这样也可以。

孝宗时期，将朱熹的社仓法颁布到各路初步建立。崇安县开耀乡有一座社仓，朱熹向府衙请求得到常平米六百石用于赈济借贷，夏天从仓库领取粮食，冬天则加上利息计算米数来偿还，此后随着年份的收放，小歉收就免除一半利息，大饥荒就全部免除。总共十四年，用所得的利息米建造了三间仓房，并将原数的六百石米归还给府衙，用现存储备的三千一百石米作为社仓，不再收取利息，每石只收取三升损耗米，因此这一乡之间即使遇到灾年，人们也不缺粮食，后来请求将此法推行到其他地方。

臣按：朱熹社仓的方法固然好，但是乡社不能都得到像朱熹这样的人来主持，也不能都得到像刘如愚父子这样的人来辅助，朱熹自己也说他在几年之间左提右挈、上劝下教，为乡里立下这无穷的后计，那么建成这座仓房大概也不容易。那么这种方法不可行吗？回答说：朱熹固然说乡社不能都有可胜任的人，如果完全听任他们做，就担心他们谋取私利而损害公事；如果严格核查出入账目，则上下互相隐瞒，其危害又有甚于官府的。

朱熹又曾对他的君主说：“臣曾摹写得到苏轼给林希的信，说熙宁年间救灾政策的弊端，花费多而没有益处，是因为救援迟缓的缘故。他的话深刻切中要害，可以作为后来的鉴戒。”

臣按：苏轼的信说：“朝廷厚设储备，熙宁年间，本路截留发放以及别路运来的钱米，并因大荒年减免赋税，以及亏损的课税利润，大概累计达百万之多，然而在救荒之初毫无益处，是因为救援迟缓的缘故。”唉，“救援迟缓”这一句话，难道只是熙宁一时救荒的过失吗？自古及今没有不是这样的。臣常见州郡每有灾荒，朝廷未尝不发仓廪的粮食、赐内库的银两作为赈恤的策略，然而往往施行之后时局已缓，来不及救急，朝廷有百万的费用而饥民没有分毫的益处，这是什么缘故呢？只是迟缓罢了。之所以迟缓，其原因在哪里？大概是因为官吏只以文书簿册为急，不以百姓生命为念，遇到水旱灾害，非不得已不肯上报，县上报郡、郡上报藩府，动不动经过一两个月才到达朝廷，等到下达命令派遣官员检勘，动不动被法律条文所拘束、以后患为顾虑，因为一个人的欺诈就怀疑众人都如此，只图自己的方便，不体恤他人，除非百姓濒临死亡、惨状狼藉，朝廷没有办法得知，等到发放粮仓的命令实行、携带银两的敕令到达，已经来不及了，即使有受到恩惠的也很少。臣希望圣明君主下令给官吏，让他们制定上报灾情的期限条例颁布天下，灾情达到八分以上的乘驿马急报，五分以上派专人，二三分以上入驿站传递，根据远近设定期限，迟缓不及期以致误事的定其罪名，任期届满之日降等叙用。这样，那么藩镇、监司、郡县守令都以救济为念，或许没有迟缓的过失吧。

隆兴年间，中书门下省说湖南、江西旱灾受损，设立奖赏标准以鼓励积粟之家，凡是出米赈济是崇尚义风，不与进纳（捐官）相同。

臣按：卖爵位不是国家的美事，然而用在其他方面则不可以，用在救荒上则是国家为民，无所图利的，宋人所谓“崇尚义风，不与进纳同”就是这个意思。臣希望遇到凶荒之年，民间有积粟的人输送来赈济，就定为等第，授予官职，从远方来的并计算路费，授官之后给予玺书，让官吏加礼优待与现任官员相同，即使有过犯也不追夺。这样，那么太平之时人们争相积粟，荒歉之年百姓争相输粟，这也是救荒的一条策略。

辛弃疾统帅湖南，赈济榜文只用八个字说：“抢劫粮食的人斩首，囤积居奇的人流放。”

臣按：朱熹说辛弃疾做两榜就乱了道理，大概是想让他兼禁两者。大概荒歉之年民间囤积居奇固然不仁，然而当此时米价飞涨，正是小人射利的时候，而必须禁止他们的，大概他们也是自量家口众多，担心来年不继罢了，他们有什么罪而流放他们呢？至于抢劫粮食的行为，这是盗贼的开端、祸乱的萌芽，周人荒政“除盗贼”正是因为这个。小人缺乏粮食，计出无聊，认为饿死与杀死都是死，与其饿死不如杀死，况且又未必杀死呢，听说哪里有粮食，成群结队奔赴那里，哀告求贷，如果不从，就肆意劫夺，自我辩解说我非盗贼，迫于饥饿不得已罢了。唉，白天攫取别人所有，说不是盗贼可以吗？渐不可长，他们知道自己在官府负罪，因此像鸟惊鼠窜，偷弄锄头棍棒以抗拒巡逻的官吏，不幸而伤一人，势不容已遂至变乱，也有可能的。臣希望明令官吏，遇到旱灾之年势必至饥窘，必须先榜示禁止劫夺，晓谕不从，痛惩首恶以警余众，决不可行姑息之政，这不仅救饥荒，乃是弭

译这是应对祸乱的首要任务。那么，对于富裕人家囤积粮食不卖的情况，该如何处置呢？回答说：首先应当用“惠及邻里”的道理去晓谕他们，其次用“积累福报”的观念去开导他们，允许他们随时按市价出售，禁止他人侵犯他们的财产。对于无力购买粮食的百姓，官府给他们发放凭证，允许他们借贷取息，等到丰收之后，由官府代为追偿。如果那些囤积粮食的人家人口众多，也必须为他们计算，推其盈余以救济匮乏之人；如果他们仅仅能够自给自足，也不可以强迫，但也要严格规定限额。凡是囤积粮食不肯发放的人，除非遇到大丰收，否则禁止他们出售粮食；他们看到有利可图，又担心错过时机，自己盘算后认为粮食有余，也就不能不发放了。

译吕祖谦说：“大抵荒政，总括而言，先王有预备之政，这是上策；实行李悝的平籴法，这是次一等的；各地积蓄有可以均平的地方，使其流通，移民移粟，这又是次一等的；如果这些都做不到，施舍糜粥是最下策。”

臣按：朱熹曾说，自古国家倾覆的原因何尝不是起于盗贼，盗贼窃发之患何尝不是起于饥饿。唉，天灾流行，历代国家都有，所以先王对于百姓，在荒年之前加以预备，在荒年之际加以救济，又在荒年之后加以养育，实在是因为礼义生于富足，一旦饥饿切身，百姓无所倚赖，或许就会犯礼越分，这不仅担心他们身体不能存活，也担心他们的心志或许会放荡。所以在太平无事之时，常为乱离反侧之事忧虑，在丰登有余之日，常为荒歉不给之忧虑，这没有别的原因，上天生人君作为百姓的主宰，必须体察天心以安定民生，然后才能保住他的地位，不然，当无事之时，我则凭借百姓作为自己的用度，等到有患难之际，我竟抛弃他们而不顾，这难道是上天的意旨吗，又难道是君主的道理吗？所以在古昔盛世，耕种三年剩余一年的粮食，耕种九年剩余三年的粮食，以三十年通计则剩余十年的粮食了。现在不能完全像古制，臣请求将在仓的米，尖入平出之余，历年所得的米都用来作为预备之数，年底计用之时、量入为出之际不在数中，仍留在仓，存其名数以待荒年之用。又立为定制，凡藩臬、州县民间词讼属户律者，如户婚、田土、坊场、津渡、墟市之类，诉讼而得理者，使其量力而出粟（争田者，上田一亩三斗、中田二斗、下田一斗，争婚者，上户三十石、中户二十石、下户十石或四五石之类），其无理者亦罚米以赎罪，都贮之仓以备荒政，以及此前向百姓征收以作赈济的，都通归官廪。常年则依例挨陈以支，荒岁则别行关给以散积之，岁月必有赢余，如果不足，又须多方设法以措置之，随处通融以补益之，使必足而后已，一旦遇灾，有备无患矣。大抵备荒之政不过二端，曰敛、曰散而已，有以敛之而积久不散则米粒浥腐而不可食，有以散之而一切不敛则仓廪空虚而无以继，守者有破产之患，贫者无偿官之资，有司苟且，具文逭责，往往未荒而先散，及有荒歉所储已空，饥民有虑后患者宁流移而死亡不敢领受，甚至官吏凭为奸利，给散之际饥者不必予、予者不必饥，收敛之时偿者非所受、受者不必偿，其弊非止一端，必欲有利而无弊，莫若尽捐予民不责其偿之为善。然又虑夫气运不常，丰凶莫测，徒有散而无敛，后将无以为继，宜计所积之多少、料民产之有无积，苟有余不责其偿可也。若或土地之偏隘、人民之众多，遇有凶灾难于取具，赈饥之后丰年取偿，可分民为三等，上户偿如其数，中户取其半，下户尽予之。又于户部十三司之外依工部缮工司例别立一司，添设官吏，专以备荒，每年夏六月麦熟、秋九月以后百谷收成之候，藩府、州县将民间所种有无成熟分数逐件申达，十月以后通申一年之数，兼计明年食足与否，有收者几乡，无收者几乡，乡凡几户，得过者几家、必须赈给者几家，官廪之储多少，富家之积有无，近邑何仓有米，近乡谁家有积，或借官帑以为备，或招商贾以通市，或请于朝廷有所蠲贷，或申于上司有所干请。凡百可以为赈济之备者，皆于未荒之先而为先事之虑，岁岁而袭其常，事事而为之制，人人而用其心，虽有荒旱水溢，民无菜色矣。若夫临事而救之之术者，臣已于各条之下委曲而各为之措置矣，虽然，此皆其末也，若夫本之所当先者，则朱熹所谓为政者当顺五行修五事以安百姓，若曰赈济于凶荒之余，纵饶措置得善，所惠者鲜，终不济事。伏惟仁圣体上天付托之重，广上帝好生之仁，常存哀矜恻隐之心，弘布蠲贷赈恤之政，非独以恤民患，盖所以固邦本也，天下生灵不胜大幸。

以上论恤民之患

卷一七

▲除民之害

《禹贡》：济河惟兖州，九河既道。

《尔雅》：“九河，曰徒骇、曰太史、曰马颊、曰覆釜、曰胡苏、曰简、曰洁、曰钩盘、曰鬲津（吴程曰：九河率在河间之沧州境）。”孔颖达曰：“河分为九道，在兖州界，平原以北是。”

吕祖谦曰：“禹不惜数百里地疏为九河以分其势，善治水者不与水争利也。”