卷一九
之屏蔽而宣布王者之德泽也。三代以前则列爵分土以为国家蕃翰，自秦罢侯置守，所以为国蕃翰者藩服州郡而已。
译用来作为屏障并宣扬君王的恩德。夏商周三代以前，分封爵位、划分土地，以此作为国家的屏障和支柱；自从秦朝废除诸侯、设置郡守以来，能够作为国家屏障和支柱的，就只有藩属国和州郡罢了。
《春秋公羊传》：自陕而东者周公主之，自陕而西者召公主之（隐公五年）。
朱熹曰：“文王辟国浸广，于是徙都于丰而分岐周故地，以为周公旦、召公奭之采邑，且使周公为政于国中而召公宣布于诸侯。”臣按：陕，古弘农地，盖在今河南陕州也。
《周礼》：职方氏掌天下之图，乃辨九州之国使同贯利，东南曰扬州，正南曰荆州，河南曰豫州，正东曰青州，河东曰兖州，正西曰雍州，东北曰幽州，河内曰冀州，正北曰并州。
刘彝曰：“乃辨九州之国使同贯利者，四方之人民好恶之不同，财用有无之不等，必周知其利害，贯而通之，使有无之相易也、善恶之相济也，一天下之财用养天下之人民，谓同享其利焉。”
臣按：古者言九州者有三，《禹贡》之冀、兖、青、徐、扬、荆、豫、梁、雍，夏制也；《尔雅》之冀、幽、营、兖、徐、扬、荆、豫、雍，商制也；《职方》之扬、荆、豫、青、兖、雍、幽、冀、并，周制也。商有幽、营而无《禹贡》之青、梁，周有幽、并而无《禹贡》之徐、梁，此三代九州之不同也。然此皆三代以前封建之制也，后世郡县亦不异焉。夫以人君中天下而立定四海之民，万方如此其大也，四海如此其远也，亿兆如此其众也，人君以一人之身必欲周知而遍以及焉，非细析而总会之，分其肢而解其节，提其纲而挈其领，使如身之使臂、臂之使指，安能一一中其理、处处得其所哉？此古今为治者既分以州县，必统以藩服，使其上下相承，彼此相维，以为久安长治之基也。
《王制》：千里之外设方伯，五国以为属，属有长；十国以为连，连有帅；三十国以为卒，卒有正；二百一十国以为州，州有伯。八州八伯、五十六正、百六十八帅、三百三十六长。八伯各以其属属于天子之老，二人分天下以为左右曰二伯。
陈澔曰：“自陕以东周公主之，自陕以西召公主之，此即天子之上公分主天下之侯国也。八伯为八州之伯，二伯则天下之伯也。”
徐自明曰：“先王众建诸侯而设方伯、连帅之职，或以子男附庸之属不能专达于天子，故贡赋、朝聘之数悉使之听命于牧伯，此特其一节耳。夫先王举天下以封建诸侯而缺然，无所纪纲于其间则强弱有以相吞而大小无以相维，甚非经久长治之策也。盖方伯、连帅之设所谓褒表功德，关诸盛衰，深根固本为不可拔者也，其所系大矣哉。”
臣按：先王之世封建之制行，故其中又设为方伯、连帅以监临而总督之，后世立为郡县于其间，又分属于各道，制虽不尽同而亦其遗意欤。
《汉地理志》：武帝开地斥境，南置交趾、北置朔方之州，兼徐、梁、幽，并夏周之制，改雍曰凉、改梁曰益，凡十三部：曰豫州（部颍川、汝南、沛凡三郡，梁、鲁二国），曰冀州（部魏、巨鹿、常山、清河四郡，赵、广平、真定、中山、信都、河间凡六国），曰兖州（部陈留、山阳、济阴、泰山、东郡凡五郡，城阳、淮阳、东平凡三国），曰徐州（部琅邪、东海、临淮凡三郡，泗水、广陵、楚凡三国），曰青州（部平原、千乘、济南、北海、东莱、齐凡六郡，菑川、胶东、高密凡三国），曰荆州（部南阳、江夏、桂阳、武陵、零陵、南郡凡六郡，长沙一国），曰扬州（部庐江、九江、会稽、丹阳、豫章凡六郡，六安一国），曰益州（部汉中、广汉、武都、犍为、越巂、益州、牂牁、蜀凡六郡），曰凉州（部陇西、金城、天水、武威、张掖、酒泉、敦煌、五原、云中、定襄、雁门、上郡凡九郡），曰幽州（部勃海、上谷、渔阳、右北平、辽西、辽东、玄菟、乐浪、涿、代凡十郡，广阳一国），曰交州（部南阳、郁林、苍梧、交、合浦、九真、日南七郡），曰并州（部太原、上党、西河、朔方凡四郡）。
臣按：自汉以来分部牧民之始，汉十三部，部各有郡、国，郡天子亲理，命守治之，国分封诸侯王，置相以为之治也。汉分天下为十三部而在关中者则属司隶校
译《春秋公羊传》记载：从陕地以东由周公管理，从陕地以西由召公管理（隐公五年）。
朱熹说：“周文王开拓疆土逐渐扩大，于是迁都到丰地，并将岐山、周原的旧地划分出来，作为周公旦和召公奭的采邑，同时让周公在国中执政，召公向诸侯宣示政令。”臣按：陕地，是古代弘农郡的地域，大概在今河南陕州一带。
《周礼》记载：职方氏掌管天下的地图，于是辨别九州的国家，使它们贯通利益。东南方称为扬州，正南方称为荆州，黄河以南称为豫州，正东方称为青州，黄河以东称为兖州，正西方称为雍州，东北方称为幽州，黄河以北称为冀州，正北方称为并州。
刘彝说：“辨别九州的国家使它们贯通利益，是因为四方百姓的喜好与厌恶不同，财物的有无不均，必须周全地了解利害，贯通并打通它们，使有无得以交换、善恶得以互补，统一天下的财物来养育天下的百姓，称为共同享有利益。”
臣按：古代谈论九州的有三种说法，《禹贡》中的冀、兖、青、徐、扬、荆、豫、梁、雍，是夏代的制度；《尔雅》中的冀、幽、营、兖、徐、扬、荆、豫、雍，是商代的制度；《职方》中的扬、荆、豫、青、兖、雍、幽、冀、并，是周代的制度。商代有幽、营而没有《禹贡》中的青、梁，周代有幽、并而没有《禹贡》中的徐、梁，这就是夏、商、周三代九州的不同之处。然而这些都是三代以前封建制度的情况，后世的郡县制也与此没有不同。君主居于天下之中来安定四海的百姓，万方如此广大，四海如此遥远，亿兆百姓如此众多，君主以一人之身，必定想要周全地知晓并普遍地惠及他们，如果不细致地分析并总体归纳，分解肢体并解开关节，提起纲领并抓住衣领，使身体指挥手臂、手臂指挥手指那样灵活，怎么能一一合乎道理、处处得到安置呢？这就是古今治理国家的人，既然划分了州县，必定用藩镇来统辖，使上下相互承接，彼此相互维系，作为长久安定、长期治理的基础。
《王制》记载：千里之外设置方伯，五个国家组成一个属，属有长官；十个国家组成一个连，连有统帅；三十个国家组成一个卒，卒有正长；二百一十个国家组成一个州，州有方伯。八个州有八个方伯、五十六个正长、一百六十八个统帅、三百三十六个长官。八个方伯各自率领所属的国家归属于天子身边的老臣，两人分别掌管天下称为二伯。
陈澔说：“从陕地以东由周公管理，从陕地以西由召公管理，这就是天子身边的老臣分别掌管天下的诸侯国。八伯是八个州的方伯，二伯则是天下的方伯。”
徐自明说：“先王广建诸侯并设置方伯、连帅的职位，有的子爵、男爵及附庸小国不能直接通达天子，所以贡赋、朝聘的数量都让他们听命于牧伯，这只是一个方面罢了。先王将天下分封给诸侯，如果在其中缺乏纲纪，那么强弱就会相互吞并，大小无法相互维系，这绝不是长久治理的策略。大概方伯、连帅的设置，所谓表彰功德，关乎盛衰，深根固本使其不可动摇，其所关系到的事情重大啊。”
臣按：先王时代实行封建制度，所以在其中又设置方伯、连帅来监临并总督，后世在其中设立郡县，又分别隶属于各道，制度虽然不完全相同，但也大概是这种遗留的意思吧。
《汉书·地理志》记载：汉武帝开拓疆域，向南设置交趾、向北设置朔方等州，兼并了徐、梁、幽，合并夏、周的制度，将雍州改为凉州，将梁州改为益州，共十三个部：称为豫州（辖颍川、汝南、沛三个郡，梁、鲁两个国），称为冀州（辖魏、巨鹿、常山、清河四个郡，赵、广平、真定、中山、信都、河间六个国），称为兖州（辖陈留、山阳、济阴、泰山、东郡五个郡，城阳、淮阳、东平三个国），称为徐州（辖琅邪、东海、临淮三个郡，泗水、广陵、楚三个国），称为青州（辖平原、千乘、济南、北海、东莱、齐六个郡，菑川、胶东、高密三个国），称为荆州（辖南阳、江夏、桂阳、武陵、零陵、南郡六个郡，长沙一个国），称为扬州（辖庐江、九江、会稽、丹阳、豫章六个郡，六安一个国），称为益州（辖汉中、广汉、武都、犍为、越巂、益州、牂牁、蜀八个郡），称为凉州（辖陇西、金城、天水、武威、张掖、酒泉、敦煌、五原、云中、定襄、雁门、上郡十二个郡），称为幽州（辖勃海、上谷、渔阳、右北平、辽西、辽东、玄菟、乐浪、涿、代十个郡，广阳一个国），称为交州（辖南阳、郁林、苍梧、交、合浦、九真、日南七个郡），称为并州（辖太原、上党、西河、朔方四个郡）。
臣按：自从汉代以来，分设部门管理百姓的开始，汉代十三个部，每个部都有郡、国，郡由天子亲自治理，任命太守治理，国分封给诸侯王，设置相来治理。汉代将天下分为十三个部，而在关中地区的则隶属于司隶校
尉部，京兆、扶风、冯翊、弘农、河内、河南、河东凡七郡，在征和以前司隶所统，亦有刺史察之，后乃除焉。今制分天下为十三布政司而两京畿则直隶府部，亦此意也。
译尉部，包括京兆、扶风、冯翊、弘农、河内、河南、河东共七个郡，在征和年间以前由司隶校尉统领，也有刺史进行监察，后来才废除了这一制度。现在的制度将天下划分为十三个布政使司，而两京地区则直接隶属于中央六部，也是出于同样的用意。
唐太宗贞观元年，帝以民少吏多，悉并省之，因山川形便分为十道，曰关内（古雍州之地，汉京兆、冯翊、扶风、北地、安定、上郡及弘农、陇西、五原、西河、云中之境）、曰河南（古豫、兖、青、徐之域，汉河南、弘农、颍川、汝南、陈留、沛、泰山、济阴、济南、东莱、齐国、山阳、东海、琅邪、北海、千乘、东郡及梁、楚、鲁国、东平、城阳、淮阳、菑川、高密、泗水、平原勃海之境）、曰河东（古冀州之域，汉河东、太原、上党、西河、雁门、代郡及钜鹿、赵国、常山、广平国之地）、曰河北（古幽、冀二州之域，汉河内、魏、勃海、清河、平原、常山、上谷、涿、渔阳、右北平、辽西、真定、中山、信都、河间、广阳等郡国，又参有东郡、河东、上党、钜鹿之地）、曰山南（古荆、梁二州之域，汉南郡、武陵、巴郡、汉中、南阳及江夏等郡之地）、曰陇右（古雍、梁二州之域，汉天水、武都、陇西、金城、武威、张掖、酒泉、敦煌等郡）、曰淮南（古扬州之域，汉九江、庐江、江夏等郡，广陵、六安国及南阳、汝南、临淮之境）、曰江南（古扬州南境，汉丹阳、会稽、豫章、庐江、零陵、桂阳等郡，长沙国及牂牁、江夏、南郡，福、建、汀、漳）、曰剑南（古梁州之域，汉蜀都、广汉、犍为、越巂、牂牁、巴郡之地）、曰岭南（古扬州之南境，汉南海、郁林、苍梧、珠崖、儋耳、交趾、合浦、九真、日南等郡）。
臣按：此后世因山川形便分道始此。
宋太宗分天下为十五路，仁宗析为十八路，神宗又析为二十三路，曰京东东西（东路今山东之济南、青、登、莱四府，南直隶之邳州；西路今河南之归德、睢二州及太康县，山东之兖州府，南直隶之徐州）、曰京西南北（南路今湖广之襄阳府，随、安陆二州，河南之南阳府；北路今河南之河南、汝宁二府，许、郑、陈、汝四州及孟、汜水、河阴三县，南直隶之颍州，北直隶之滑、胙城二县）、曰河北东西（东路今北直隶之大名、河间二府，冀、霸二州及成安、清河、保定、容城、雄五县，山东之东昌府，武定、德、滨三州；西路今北直隶之真定、顺德、广平、保定四府及浚县，河南之彰德、怀庆、卫辉三府）、曰河东（今山西之太原、平阳二府，泽、潞、汾、辽、沁五州，陕西之葭州及吴堡、神木、府谷三县）、曰陕西二路（永兴军路今陕西之西安、延安、庆阳三府，河南之陕州，山西之蒲、解二州及平陆县，湖广之上津县；秦凤路今陕西之凤翔、临洮、巩昌、平凉四府，河、岷、洮三州）、曰两浙二路（西路今南直隶镇江、常、苏、松江四府，浙江之杭、严、嘉兴、湖四府；东路今浙江之绍兴、宁波、台、温、金华、衢、处七府）、曰淮南东西（东路今南直隶之扬、淮安二府，滁、宿、泗三州及五河、亳二县，河南之永城、鹿邑二县；西路今南直隶之凤阳、庐、安庆三府，河南之光州，湖广之黄州）、曰江南东西（东路今应天府及直隶之太平、池、徽、宁国五府，广德州，江西之饶、广信、抚、建昌四府；西路今江西之南昌、瑞、袁、吉安、临江、九江、南康、赣、南安九府，湖广之兴国州）、曰荆湖南北（北路今湖广之武昌、汉阳、岳、常德、德安、荆、辰七府，沔阳、靖二州；南路今湖广之长沙、衡、永、宝庆四府，郴州，广西之全州）、曰成都等四路（成都府路今四川之成都府，眉、嘉定、雅三州及黎州安抚司；潼川府路今四川之叙、顺庆二府，潼川、泸、合三州及资、金堂、荣三县；利州路今四川之保宁府、蓬州及龙州宣抚司，陕西之汉中府、阶州及西河、成、文三县；夔州府路今四川之重庆、夔二府及播州宣慰司，湖广之施州卫，贵州之思州府）、曰福建（今福建之福、泉、兴化、漳、建、延平、邵武、汀八府）、曰广南东西（东路今广东之广、肇庆、韶南、雄、惠、潮六府，广西之富川、贺县；西路今广西之桂林、平乐、柳、庆远、浔、梧、南宁、太
译唐太宗贞观元年，皇帝因为百姓少而官吏多，于是全部合并裁减，并根据山川地形的便利将全国划分为十个道，分别是：关内道（古代雍州的地区，汉代京兆、冯翊、扶风、北地、安定、上郡以及弘农、陇西、五原、西河、云中的辖区）、河南道（古代豫、兖、青、徐四州的区域，汉代河南、弘农、颍川、汝南、陈留、沛、泰山、济阴、济南、东莱、齐国、山阳、东海、琅邪、北海、千乘、东郡以及梁、楚、鲁国、东平、城阳、淮阳、菑川、高密、泗水、平原、勃海的辖区）、河东道（古代冀州的区域，汉代河东、太原、上党、西河、雁门、代郡以及钜鹿、赵国、常山、广平国的土地）、河北道（古代幽、冀两州的区域，汉代河内、魏、勃海、清河、平原、常山、上谷、涿、渔阳、右北平、辽西、真定、中山、信都、河间、广阳等郡国，又兼有东郡、河东、上党、钜鹿的部分土地）、山南道（古代荆、梁两州的区域，汉代南郡、武陵、巴郡、汉中、南阳以及江夏等郡的土地）、陇右道（古代雍、梁两州的区域，汉代天水、武都、陇西、金城、武威、张掖、酒泉、敦煌等郡）、淮南道（古代扬州的区域，汉代九江、庐江、江夏等郡，广陵、六安国以及南阳、汝南、临淮的辖区）、江南道（古代扬州的南部边境，汉代丹阳、会稽、豫章、庐江、零陵、桂阳等郡，长沙国以及牂牁、江夏、南郡，福、建、汀、漳地区）、剑南道（古代梁州的区域，汉代蜀都、广汉、犍为、越巂、牂牁、巴郡的土地）、岭南道（古代扬州的南部边境，汉代南海、郁林、苍梧、珠崖、儋耳、交趾、合浦、九真、日南等郡）。
臣按：后世根据山川地形便利来划分道区，是从这时开始的。
宋太宗将天下划分为十五路，仁宗析分为十八路，神宗又析分为二十三路，分别是：京东东西路（东路即今天的山东省济南、青州、登州、莱州四府，南直隶的邳州；西路即今天的河南省归德、睢州二州及太康县，山东省兖州府，南直隶的徐州）、京西南北路（南路即今天的湖广襄阳府，随州、安陆二州，河南省南阳府；北路即今天的河南省河南、汝宁二府，许、郑、陈、汝四州及孟、汜水、河阴三县，南直隶的颍州，北直隶的滑县、胙城二县）、河北东西路（东路即今天的北直隶大名、河间二府，冀、霸二州及成安、清河、保定、容城、雄五县，山东省东昌府，武定、德、滨三州；西路即今天的北直隶真定、顺德、广平、保定四府及浚县，河南省彰德、怀庆、卫辉三府）、河东道（即今天的山西省太原、平阳二府，泽、潞、汾、辽、沁五州，陕西省葭州及吴堡、神木、府谷三县）、陕西二路（永兴军路即今天的陕西省西安、延安、庆阳三府，河南省陕州，山西省蒲、解二州及平陆县，湖广上津县；秦凤路即今天的陕西省凤翔、临洮、巩昌、平凉四府，河、岷、洮三州）、两浙二路（西路即今天的南直隶镇江、常州、苏州、松江四府，浙江省杭州、严州、嘉兴、湖州四府；东路即今天的浙江省绍兴、宁波、台州、温州、金华、衢州、处州七府）、淮南东西路（东路即今天的南直隶扬州、淮安二府，滁、宿、泗三州及五河、亳二县，河南省永城、鹿邑二县；西路即今天的南直隶凤阳、庐州、安庆三府，河南省光州，湖广黄州）、江南东西路（东路即今天的应天府及直隶太平、池州、徽州、宁国五府，广德州，江西省饶州、广信、抚州、建昌四府；西路即今天的江西省南昌、瑞州、袁州、吉安、临江、九江、南康、赣州、南安九府，湖广兴国州）、荆湖南北路（北路即今天的湖广武昌、汉阳、岳州、常德、德安、荆州、辰州七府，沔阳、靖州二州；南路即今天的湖广长沙、衡州、永州、宝庆四府，郴州，广西全州）、成都等四路（成都府路即今天的四川省成都府，眉州、嘉定、雅州三州及黎州安抚司；潼川府路即今天的四川省叙州、顺庆二府，潼川、泸州、合州三州及资州、金堂、荣州三县；利州路即今天的四川省保宁府、蓬州及龙州宣抚司，陕西省汉中府、阶州及西河、成、文三县；夔州府路即今天的四川省重庆、夔州二府及播州宣慰司，湖广施州卫，贵州省思州府）、福建路（即今天的福建省福州、泉州、兴化、漳州、建州、延平、邵武、汀州八府）、广南东西路（东路即今天的广东省广州、肇庆、韶州、南雄、惠州、潮州六府，广西富川、贺县；西路即今天的广西桂林、平乐、柳州、庆远、浔州、梧州、南宁、太
平八府，广东高、雷、廉、琼四府）、曰燕山府（今顺天府及北直隶之永平府，易、隆庆、保安三州，山西之大同府，此地宋时属辽金）。
译平定八府（包括广东的高州、雷州、廉州、琼州四府），以及燕山府（即今天的顺天府和北直隶的永平府，易州、隆庆州、保安州三州，以及山西的大同府，这些地方在宋代属于辽和金）。
臣按：自汉分天下为十三部，设部刺史，后改为州牧，唐分天下为十五道，宋始分为十五路，继为十八路，后又析为二十三路，皆因山川形便设为藩服，以分统天下郡县吏民。本朝内有两京，畿外有十三布政司，畿内郡县亲领于六部，故曰直隶而有南北之分，惟两京府南曰应天、北曰顺天，在天子辇毂下，与内诸司相颉颃，不以直隶称，其十三布政司曰浙江、曰江西、曰湖广、曰福建、曰广东、曰广西、曰四川、曰云南、曰河南、曰陕西、曰山东、曰山西、曰贵州（国初止十二布政司，后革思州宣慰司，以其地并贵州升为布政司，永乐初平安南，又立交趾布政司，未几罢之），其因山川分疆域，比前代尤为得中焉。臣尝因是而通论之，天地之间而人生焉，天虽无所不包而地则必有远近，人君中天地而立为生民之主，民生近地者举目而可见，闻声而即至，百步之外则视有所不及矣，一里之外则呼有所不闻矣，是以人君必随地势之所至、民生之所在立为君长以临莅保养之，由近而及远，用大而统小，自中而制乎外，合外以奉乎中。譬则人之一身焉，上必有首以为众体之尊，自是而下分为肢体，肢体之下又有臂有指焉，上焉以卫乎首，次焉以为耳目口鼻之用，外焉以修饰乎发肤，内焉以承附乎脏腑，夫然则彼此应援，血气周流而一身得其安矣。人君于民何以异此？夫人君以一人之身虽曰居尊以临卑，然实以寡而御众，以理言固可以一人统，以势言则不能以一人周也，是以为治者既建国立都以宅中图治，又必随地形因民俗众为郡国邑里以分理之。然散必有所以联之之方，分必有所以合之之处，于是乎又因山川之形便、据地理之总会，建为州牧方伯之职，以提纲而挈领、承流而宣化，使上之政教有所承传以代之下宣、下之心志有所敷奏而代之上达。此唐虞三代之制皆有九州十二州之设，而汉唐宋之世因之而分部设道也欤。
以上论分民之牧
▲询民之瘼
《诗皇皇者华》其首章曰：皇皇（犹煌煌也）者华（草木之华），于彼原隰（高平曰原，下湿曰隰）。駪駪（众多疾行之貌）征夫（使臣与其属也），每怀（思也）靡及。其二章曰：我马维驹，六辔如濡（鲜泽也）。载驰载驱，周（遍也）爰（于也）咨诹（访问）。
程颐曰：“遣使四方以观省风俗，采察善恶，访问疾苦，宣道化于天下，故为使者惟虑不能宣道也。”
朱熹曰：“此遣使臣之诗也。君之使臣固欲其宣上德而达下情，而臣之受命亦惟恐其无以副君之意也。使臣自以每怀靡及，故广询博访，以补其不及而尽其职也。程子曰：‘咨访，使臣之大务。’”
欧阳修曰：“周详访问以博采广闻，不徒将一事而出也。”
辅广曰：“每怀靡及者心也，诹谋度询者事也，有是心则有是事矣。程子之意，盖谓人君正以耳目不得与远民相接，故遣使以宣己意而通下情，为之使者岂可不咨访以副君意哉？”
臣按：三代盛时既列爵分土以分牧于天下，而又特遣使臣循行四方，诹谋询度以求民隐、察民瘼，此下民所以无隐情而王政罔有阙遗也欤。
《周礼》：掸人（主掸序王意以语天下）掌诵王志、道国之政事，以巡天下之邦国而语（谕说也）之，使万民和悦而正王面（犹向也，使民心晓而正向王）。
郑玄曰：“道犹言也，以王之志与政事谕说诸侯，使不迷惑。”
臣按：王者处九重之上，其去民也有千万里之远焉，王之心志所在，下人何从而知之哉？故设为掸人之官，巡邦国之内，使之探王志之所在为之诵说以晓谕夫天下之人，俾其在闾阎之下者如在殿陛之间，处万里之远者如在跬步之近，亲闻玉音之謦咳，亲面天威之严穆，上无隔绝之势，下无阻阏之情。故凡一号令之颁、一政事之举，莫不晓然于心、欣然于色而知上之人志向在此也，是以诏之无不信、行之无不从。
《礼记》：天子使其大夫为三监，监于方伯之国，国三人。
方悫曰：“
译臣按：自从汉朝将天下划分为十三部，设立部刺史，后来改为州牧；唐朝将天下划分为十五道；宋朝起初分为十五路，接着分为十八路，后来又析分为二十三路，都是依据山川的形势便利来设置藩镇，用以分别统辖天下的郡县官吏和百姓。本朝内部有两京，京畿之外有十三布政司，京畿之内的郡县由六部直接统领，所以称为直隶，并有南北之分，只有两京的府，南边的叫应天府，北边的叫顺天府，在天子车驾之下，与中央各官署地位相当，不称直隶。那十三布政司叫浙江、江西、湖广、福建、广东、广西、四川、云南、河南、陕西、山东、山西、贵州（建国初年只有十二布政司，后来废除思州宣慰司，将其地并入贵州升为布政司，永乐初年平定安南，又设立交趾布政司，不久又废除了），它们依据山川划分疆域，比起前代尤为得当。臣曾因此通论说，天地之间产生了人类，天虽然无所不包，但地必定有远近之分，君主处于天地之中而成为百姓的主宰，生活在近地的百姓举目可见，听到声音就能立即到达，百步之外则视线有所不及，一里之外则呼喊有所不闻，因此君主必须随着地势所到之处、百姓所在之地设立君主来统辖和抚育他们，由近及远，用大的统辖小的，从中央控制外部，联合外部来奉承中央。这就好比人的身体，上面必定有头作为众多肢体的尊长，从此向下分为肢体，肢体之下又有手臂和手指，上面的用来护卫头部，次等的用来作为耳目口鼻的作用，外部的用来修饰头发皮肤，内部的用来承接依附脏腑，这样彼此呼应支援，血气周流全身，身体就得到安宁了。君主对于百姓有什么不同呢？君主以一人之身虽然说是居于尊位来统临卑下，但实际上是以少数驾驭多数，从道理上讲固然可以由一人统辖，从形势上讲则不能由一人周全顾及，所以治理国家的人既建立国都来居中图治，又必须随地形、因民俗众多而设立郡国邑里来分别管理。然而分散必定有联结的方法，分治必定有合拢的地方，于是又依据山川的形势便利、占据地理的总会，建立州牧方伯的职位，来提纲挈领、承流宣化，使上面的政教有所承传以代替向下宣达，下面的心意有所敷奏而代替向上通达。这是唐虞三代的制度都有九州十二州的设置，而汉唐宋的时代沿袭它来分部设道的缘故吧。
以上论述分管百姓的长官
▲询问百姓的疾苦
《诗经·皇皇者华》的首章说：煌煌显耀的花朵，在那高原和低湿之地。众多疾行的使臣，常常担心思虑有所不及。第二章说：我的马是骏马，六根缰绳润泽鲜亮。奔驰驱驰，普遍地访问咨询。
程颐说：“派遣使臣到四方去观察省察风俗，采察善恶，询问疾苦，宣扬道化于天下，所以作为使臣只担心不能宣扬道化。”
朱熹说：“这是派遣使臣的诗。君主的使臣本来希望他们宣扬上面的恩德而通达下面的情状，而臣子接受命令也只怕没有能够符合君主的心意。使臣自己认为常常思虑有所不及，所以广泛询问博采意见，以弥补自己的不足而尽到自己的职责。程子说：‘咨询访问，是使臣的重大任务。’”
欧阳修说：“周详地询问以博采广闻，不只是将一件事办完就出来。”
辅广说：“常常担心思虑不及是心意，咨询谋划考虑询问是事情，有这种心意就有这种事情了。程子的意思，大概是说君主正因为耳目不能与远方的百姓相接，所以派遣使臣来宣扬自己的心意而通达下面的情状，作为使臣难道可以不咨询访问以符合君主的心意吗？”
臣按：三代兴盛时期既分封爵位土地来分管天下，又特别派遣使臣巡行四方，咨询谋划询问考察以探求百姓的隐情、察知百姓的疾苦，这是下面的百姓没有隐情而王政没有缺漏的缘故吧。
《周礼》：掸人（主管掸序王意以告诉天下）掌管诵说王的意志、陈述国家的政事，以巡视天下的邦国而告诉（晓谕）他们，使万民和悦而正面向王（犹向也，使民心知晓而正面向王）。
郑玄说：“道犹言也，用王的意志与政事晓谕诸侯，使他们不迷惑。”
臣按：王者处在九重宫阙之上，他距离百姓有千万里之远，王的心志所在，下面的人从哪里知道呢？所以设置掸人的官职，巡视邦国之内，让他们探知王的意志所在为之诵说以晓谕天下的人，使他们在闾阎之下的人如同在殿陛之间，处在万里之外的人如同在跬步之近，亲耳听到玉音的咳嗽，亲见天威的严穆，上面没有隔绝的形势，下面没有阻塞的情状。所以凡是一号令的颁布、一政事的举措，无不晓然于心、欣然于色而知道上面的人志向在此，因此诏令没有不信任的、实行没有不遵从的。
《礼记》：天子派遣他的大夫作为三监，监督方伯的国家，每国三人。
方悫说：
方伯专征于一方，其权实重焉，天子不可不大为之防。每国三人故谓之三监，不使卿为之，止使大夫为之，以见天子之尊，虽使其大夫固足以制于方伯故也。”
译方伯在一方拥有专征之权，其权力确实重大，天子不能不为此设立严密的防范。每个诸侯国派遣三人，所以称为“三监”，不派卿去担任，只派大夫去担任，以此来显示天子的尊贵，因为即使是派遣他的大夫，也足以制约方伯的缘故。
臣按：先儒谓方伯者天子所任以总乎外者也，又有监以临之，盖方伯权重则易专，大夫位卑则不敢肆，此小大相维、内外相统之微意。今制分天下为十三布政司，每岁遣监察御史往巡其地，盖得古人此意。
秦以御史监理诸郡，谓之监察御史。汉惠帝三年，遣御史监三辅郡，察词讼，所察之事凡九条，监者二岁更之，常以十月奏事、十二月还监。其后诸州复置监察御史。文帝十三年，以御史不奉法，下失其职，乃遣丞相史出刺，并督察监察御史。武帝元封元年，御史止不复监。
臣按：御史之设于周而加以监察之名则始于秦，而汉因之，盖设此官以监郡邑及察其官吏也。自武帝置郡刺史不复用监，直至我朝，乃复遣监察御史巡按天下藩服。
武帝元狩元年，遣谒者巡行天下，诏曰：“朕嘉孝弟力田，哀夫老毛、孤寡、鳏独或匮于衣食，甚怜闵焉。其遣谒者巡行天下，存问致赐，曰皇帝使谒者赐县三老孝者帛人五匹，乡三老弟者力田帛人三匹，九十以上及鳏寡孤独帛人二匹、絮三斤，八十以上米人三石，有冤失职，使者以闻，县乡即赐无赘聚。”
臣按：汉去古未远，所以惠赐元元者犹存古意，往往留意于孝弟力田、存恤其鳏寡孤独，失职者得以叙复，冤枉者得以伸诉。至其末章所谓“县乡即赐无赘聚”，尤切中后世有司之弊。当是之时，诏令之颁无有虚文，恩典之施皆有实惠，使者衔命所至，有如旱暵而得时雨也。
元狩六年，遣博士大等六人分循行天下，存问鳏寡、废疾，无以自振业者贷与之，谕三老孝弟以为民师，举独行之君子征诣行在所，详问隐处亡（无同）位及冤失职、奸猾为害、野荒治苛者，举奏郡国有所以为便者，上丞相御史以闻。
臣按：汉世既有郡国守相以牧民，而又州设部刺史以监之，然犹恐其守相之不得其人而部使者之不举其职也，时遣在廷之臣分循天下，存问无告、振贷贫困、伸理冤抑、举用人才、黜陟官吏、考察吏治、观览风俗。今制既岁遣御史出巡天下藩服而又时遣大臣巡抚，即汉人此意。
元鼎二年，又遣博士中等循行，诏曰：“仁不异远，义不辞难。今京师虽未为丰年，山林池泽之饶与民共之，今水潦移于江南，迫隆冬至，朕惧其饥寒不活，江南之地火耕水耨，方下巴蜀之粟致之江陵，遣博士中等分循行谕告，所抵无令重困吏民，有振救饥民免其厄者，具举以闻。”
臣按：博士之官，通经学古者也，汉朝遣使分循天下，岂无理政事、司宪法之臣而必用儒生哉？盖汉人本经术以为治，其政法虽不能纯如三代，然犹有古人尚德不尚刑之遗意，故其诏书所下颛颛然多以教化仁政为言，略不及于法令征赋，此三代以后之治所以汉世为独优欤。
元封五年，置刺史掌诏六条察州，凡十三部焉。汉制，刺史以六条问事，非条所问即不省，一条强宗豪右田宅逾制，以强陵弱，以众暴寡；二条二千石不奉诏书遵承典制，倍公向私，旁谄牟利，侵渔百姓，聚敛为奸；三条二千石不恤疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则任赏，烦扰刻暴，剥戮黎元，为百姓所疾，山崩石裂，妖祥讹言；四条二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽；五条二千石子弟怙恃荣势，请托所监；六条二千石违公下比，阿附豪强，通行货赂，割损政令。
臣按：汉每郡置刺史以六条察州，盖汉郡最大其一郡可以当今之布政司一，其刺史以六条问事，所监临之州其官吏人民有犯在六条者即举问之，亦犹今以御史监察天下藩臬也。然今制御史出巡一方，凡事无不在所省察，非若汉人非条所问不省也；一岁一易，非若汉人居部九岁也。盖天下之事几无穷，人情之变诈不一，限条而问则所遗多矣，况人之相与久则玩，玩则狎，狎则法有不能尽行者矣。此我朝遣御史监察天下藩服，每岁一易焉而无事不在所问，盖得中制而万世所当法者也。
宣帝诏曰：“朕惟耆老之人发齿堕落，血气衰微，亦亡（无同）暴虐之心，今
译臣按：前代儒者说，方伯是天子委任来总管地方的官员，又有监官来监督他们，这是因为方伯权力重大就容易专断，大夫地位卑微就不敢放肆，这是小大相互制约、内外相互统属的深意。现在的制度将天下划分为十三个布政司，每年派遣监察御史前往巡视各地，大概符合古人的这一用意。
秦国用御史监理各郡，称为监察御史。汉惠帝三年，派遣御史监理三辅郡，考察诉讼案件，所考察的事项共有九条，监理官每两年更换一次，常在十月奏报事务、十二月返回监理岗位。此后各州又设置监察御史。汉文帝十三年，因为御史不遵守法律，下属失职，于是派遣丞相史出外刺探，并督察监察御史。汉武帝元封元年，御史停止不再监理。
臣按：御史的设置始于周朝，而加上监察的名称则始于秦国，汉朝沿袭了这一制度，大概是设置这个官职来监理郡邑并考察其官吏。自从汉武帝设置郡刺史不再使用监官，直到我们朝，才再次派遣监察御史巡视天下的藩镇。
汉武帝元狩元年，派遣谒者巡视天下，诏书说：“我嘉奖孝顺父母、友爱兄弟、努力耕作的人，怜悯那些年老发白、孤寡无依、鳏夫寡妇或衣食匮乏的人，非常同情他们。于是派遣谒者巡视天下，慰问并赐予物品，说皇帝派谒者赐予县里的三老和孝顺的人每人五匹帛，乡里的三老和友爱兄弟、努力耕作的人每人三匹帛，九十岁以上以及鳏寡孤独的人每人二匹帛、三斤絮，八十岁以上的人每人三石米，有冤屈失职的人，使者要上报，县乡立即赐予不要拖延聚集。”
臣按：汉朝距离古代不远，所以恩惠赐予百姓还保留着古人的用意，往往关注孝顺父母、友爱兄弟、努力耕作的人，抚恤那些鳏寡孤独的人，失职的人得以恢复职位，冤枉的人得以申诉。至于诏书末尾所说的“县乡立即赐予不要拖延聚集”，尤其切中后世官员的弊端。在那个时候，诏令的颁布没有虚文，恩典的施行都有实惠，使者奉命所到之处，就像干旱时得到及时雨一样。
元狩六年，派遣博士大等六人分别巡视天下，慰问鳏寡、残疾，无法自谋生计的人借贷给他们，告知三老和孝顺友爱的人作为百姓的表率，举荐独行的君子征召到皇帝所在的地方，详细询问隐居没有职位以及冤屈失职、奸猾为害、田地荒芜治理苛刻的人，举奏郡国认为便利的措施，上报丞相御史让皇帝知道。
臣按：汉朝既有郡国守相来治理百姓，又在州设置部刺史来监督他们，但还是担心守相不得其人而部使者不履行职责，时常派遣在朝廷的臣子分别巡视天下，慰问无助的人，赈贷贫困的人，伸张冤屈，举用人才，升降官吏，考察吏治，观察风俗。现在的制度每年派遣御史出巡天下的藩镇，又时常派遣大臣巡抚，就是汉朝人的这一用意。
元鼎二年，又派遣博士中等巡视，诏书说：“仁爱不会疏远远方，道义不会推辞困难。现在京城虽然还没有丰收，但山林池泽的丰富资源与百姓共享，现在水灾转移到江南，临近冬至，我担心他们饥寒交迫无法生存，江南地区火耕水耨，正从巴蜀运粮到江陵，派遣博士中等分别巡视告知，所到之处不要让吏民更加困苦，有赈救饥民免除其灾难的人，详细举荐上报。”
臣按：博士的官职，是通晓经学古代的人，汉朝派遣使者分别巡视天下，难道没有理政治事、掌管宪法的臣子而一定要用儒生吗？大概是汉朝人本来以经术来治理国家，其政治法律虽然不能纯粹如三代，但还是保留着古人崇尚道德不崇尚刑罚的遗意，所以其诏书所下专一多以教化仁政为言，很少涉及法令征赋，这是三代以后的治理所以汉朝最为优秀的原因吧。
元封五年，设置刺史掌管诏书六条考察州，共十三个部。汉朝制度，刺史以六条问事，不是六条所问的事项就不过问，一条是强宗豪右田宅超过制度，以强凌弱，以众暴寡；二条是二千石不遵守诏书遵循典制，背离公义趋向私利，旁门左道谋取利益，侵吞百姓，聚敛为奸；三条是二千石不体恤疑难案件，煽动杀人，愤怒时任意用刑，高兴时任意赏赐，烦扰刻薄暴虐，剥削弱民，被百姓所痛恨，山崩石裂，妖祥讹言；四条是二千石选任官吏不公平，苟且迎合所爱的人，遮蔽贤才宠信顽劣；五条是二千石子弟依仗权势，请托所监理的人；六条是二千石违背公义向下勾结，阿附豪强，通行贿赂，割损政令。
臣按：汉朝每郡设置刺史以六条考察州，大概是汉朝郡最大，一郡相当于现在的布政司一，其刺史以六条问事，所监理的州的官吏人民有触犯六条的就举问，也如同现在用御史监察天下的藩臬。但现在的制度御史出巡一方，凡事无不在所省察，不像汉朝人非条所问不过问；一年一换，不像汉朝人任职九岁。大概是天下之事几乎无穷，人情之变诈不一，限制条项而问则遗漏很多，况且人与人相处久了就会玩忽，玩忽就会轻慢，轻慢则法律有不能尽行的时候。这是我们朝派遣御史监察天下的藩镇，每年一换而无事不在所问，大概得到中制而万世所应当效法的。
宣帝诏书说：“我认为年老的人头发牙齿脱落，血气衰微，也没有暴虐之心，现在
或罹文法拘执囹圄，不终天命，朕甚怜之。自今以来，诸年八十以上，非诬告杀伤人，佗皆勿坐。遣太中大夫疆等十二人循行天下，存问鳏寡，览观风俗，察吏治得失，举茂材异伦之士。”
译有的人因触犯法律而被拘捕关进监狱，未能享尽天年，朕非常怜悯他们。从今以后，凡是八十岁以上的老人，如果不是诬告或杀伤他人，其他罪行都不予治罪。派遣太中大夫疆等十二人巡行天下，慰问鳏夫寡妇，考察风俗民情，观察官吏治理的得失，推举德才出众、不同寻常的人才。”
臣按：宣帝遣使赍此诏循行天下，专以耆老犯法为言，至末乃及存问鳏寡、览观风俗、察吏治得失、举茂材异伦之士，盖宣帝虽以励精严察为治，然所举行者皆仁厚之政，此则汉人之家法也。
元帝初元元年，诏曰：“间者地数动而未静，惧于天地之戒不知所繇。方田作时，朕忧蒸庶之失业，临遣光禄大夫褒等十二人循行天下，存问耆老、鳏寡、孤独、困乏失职之民，延登贤俊，招显侧陋，因览风俗之化，相、守二千石诚能正躬劳力，宣民教化以亲万姓，则六合之内和亲庶几乎无忧矣。”
又建昭四年，诏曰：“朕承先帝之休烈，夙夜栗栗，惧不克任。间者阴阳不调，五行失序，百姓饥馑，惟蒸庶之失业，临遣谏大夫博士赏等二十一人循行天下，存问耆老、鳏寡、孤独、乏困、失职之人，举茂材特立之士，相将九卿其帅意毋怠。”
臣按：元帝此二诏皆是因灾异遣使循行天下也，其后成帝建始三年遣谏大夫林、鸿嘉元年遣谏大夫理、永始二年遣太中大夫嘉、绥和二年遣光禄大夫，亦皆是因灾异而遣使问孤老、录冤狱、蠲逋贷、闵疾苦、举幽隐、除贪暴，免被灾者租赋，给疫死者棺钱，凡此皆仁者之政。人君居富贵安乐之地而知畏天灾、悲人穷，则必兢兢戒谨，不敢少有恣肆，是以天虽灾而不灾，人虽苦而不苦，含齿戴发之民，穷山绝塞之外，茅檐草屋之下，咸知有生之乐，惟恐死亡及之，虽驱之为乱有不屑者矣。是何也？下之人咸知上之人不我忘也，知上之人不我忘咸思所以尊其君、亲其上矣。
成帝绥和元年，何武奏曰：“《春秋》之义用贵理贱，不以卑临尊，刺史位下大夫而临二千石，轻重不相准，请罢刺史更置州牧，以应古之制。”奏可。乃更刺史为州牧，秩真二千石，位次九卿。
哀帝建平二年，朱博又奏曰：“汉家立置郡县，部刺史奉使典州，督察郡国，吏民安宁。故事，居部九岁举为守相，其有异材功效著者辄登擢，秩卑而赏厚，咸劝功乐进。今增秩为牧，以高第补九卿，其中材则苟自守而已，恐功效陵夷，奸轨不禁，臣请罢州牧置刺史如故。”乃复以为刺史。
臣按：汉部刺史十三人，秩六百石，专以六条察二千石，其职卑故已不敢自恣，其权重故人不敢慢忽，上之人以此使人使之激昂而自奋也。何武之奏但知以贵理贱、不以卑临尊为《春秋》之义，而不知义有常经而权则无常势也。人君操天下之大权以鼓一世之士民，而振举万事之机要，使利不颛于一人，害不及于众庶，势不偏于一隅，非有微权不可也。汉人立部刺史以六百石吏察郡国二千石守相，盖得此意。朱博之论盖近之，而何武辈不足以知此也。今制，布政使从二品，都指挥使正二品，按察使正三品，知府正四品，知州从五品，而监察御史之品仅与知县同，绣衣一出，山岳动摇，愊车一临，郡县奔走，而藩服大臣亦莫不趋承禀令，盖得汉人立部刺史之微意也。
顺帝汉安元年，遣杜乔、周举、周栩、冯羡、栾巴、张纲、郭遵、刘班分行州郡，表贤良、显忠勤，其贪污有罪者，刺史二千石驿马上之，黑绶以下便辄收举。
臣按：汉顺帝遣此八使者分行天下，颛以考察守长为事而不及于民，然去贪污之吏即所以安穷困之民也。
唐太宗遣杜淹巡关内诸州，出御府金赎贫民男女自卖者还其父母，其后又遣褚遂良等二十二人以六条巡察四方，黜陟官吏。
臣按：唐太宗遣使关内，又分遣使巡四方，所遣者乃杜淹、褚遂良辈，皆极一时之选者也，此贞观之治所以为有唐一代之盛也欤。
德宗时，遣黜陟使庾何等十一人行天下，陆贽说使者请以五术省风俗、八计听吏治、三科登俊乂、四赋经财实、六德保罢瘵、五要简官事。五术曰听诤诵审其哀乐，纳市价观其好恶，讯簿书考其争讼，览车服等其俭奢，省作业察其趣舍。八计曰计户口丰耗以稽抚字，视垦田赢缩以稽本末，视赋役薄厚以稽廉冒，视案籍烦简以稽听断，视囚系盈虚
译臣按：宣帝派遣使者带着这道诏书巡视天下，专门以年老之人犯法为话题，到了最后才涉及慰问鳏寡、观察风俗、考察官吏治理的得失、推举品德高尚才能出众的人才，大概宣帝虽然以励精图治、严格考察来治理国家，然而所推行的都是仁爱宽厚的政治，这就是汉代的治国传统。
元帝初元元年，下诏说：“近来地震多次发生而没有平息，我畏惧天地发出的警告，却不知道原因。正值农忙时节，我担忧百姓失去生计，亲自派遣光禄大夫褒等十二人巡视天下，慰问年老之人、鳏夫寡妇、孤儿独居者、贫困匮乏失去职事的人，招引贤能俊杰，提拔地位低微的人才，借此观察风俗教化，郡守、国相这些二千石官员如果真能端正自身、勤勉努力，宣扬教化以亲近百姓，那么天下之内和睦相亲，大概就没有什么可忧虑的了。”
又在建昭四年，下诏说：“我继承先帝的美善功业，日夜战战兢兢，害怕不能胜任。近来阴阳不调和，五行失去秩序，百姓饥荒，我担忧百姓失去生计，亲自派遣谏大夫博士赏等二十一人巡视天下，慰问年老之人、鳏夫寡妇、孤儿独居者、贫困匮乏失去职事的人，推举品德高尚特立独行的人才，郡守、国相和九卿要率领心意不要懈怠。”
臣按：元帝这两道诏书都是因为灾异而派遣使者巡视天下，后来成帝建始三年派遣谏大夫林、鸿嘉元年派遣谏大夫理、永始二年派遣太中大夫嘉、绥和二年派遣光禄大夫，也都是因为灾异而派遣使者慰问孤老、记录冤狱、免除拖欠的赋税、怜悯疾苦、推举隐逸之士、铲除贪婪暴虐的官吏，免除受灾者的租赋，给予病死者的棺木钱，凡此种种都是仁爱之政。君主身处富贵安乐之地而知道畏惧天灾、悲悯百姓的穷困，就一定会兢兢业业、谨慎戒惧，不敢稍有放纵，因此天虽然降下灾异却不会造成真正的灾难，百姓虽然困苦却不会感到真正的痛苦，所有有生命的人，即使在穷山绝塞之外、茅檐草屋之下，都知道生活的快乐，只害怕死亡降临到自己身上，即使驱使他们作乱也有不屑于做的。这是为什么呢？因为下面的人都知道上面的人没有忘记他们，知道上面的人没有忘记他们，就都想着如何尊敬他们的君主、亲近他们的上级了。
成帝绥和元年，何武上奏说：“《春秋》的道义在于尊重高贵、轻视卑贱，不让地位低的人凌驾于地位高的人之上，刺史职位低于大夫却凌驾于二千石官员之上，轻重不相称，请求废除刺史改设州牧，以符合古代的制度。”奏请被批准。于是将刺史改为州牧，俸禄真正达到二千石，位次在九卿之下。
哀帝建平二年，朱博又上奏说：“汉代设立郡县，部刺史奉命主管一州，督察郡国，官吏百姓安宁。旧例，在任九年推举为郡守国相，其中有特殊才能、功效显著的随即提拔，职位低而奖赏厚，大家都鼓励立功乐于进取。现在增加俸禄成为州牧，以高等第补任九卿，其中才能平庸的只是苟且自保罢了，恐怕功效衰退，奸邪不法不能禁止，臣请求废除州牧恢复设置刺史像以前一样。”于是又恢复为刺史。
臣按：汉代部刺史十三人，俸禄六百石，专门以六条考察二千石官员，他们的职位低所以不敢自己放纵，他们的权力重所以别人不敢轻视，上面的人借此使用他们，使他们激昂振奋。何武的上奏只知道以尊重高贵、轻视卑贱、不让地位低的人凌驾于地位高的人之上为《春秋》的道义，却不知道道义有常理而权变则没有固定的态势。君主掌握天下的大权来激励一世的士人百姓，而振作万事的关键，使利益不专属于一人，祸害不波及众百姓，权势不偏向于一隅，没有细微的权变是不行的。汉代设立部刺史以六百石官员考察郡国二千石守相，大概得到了这个意思。朱博的议论大概接近于此，而何武等人不足以知道这个道理。现在的制度，布政使是从二品，都指挥使是正二品，按察使是正三品，知府是正四品，知州是从五品，而监察御史的品级仅仅与知县相同，绣衣使者一出，山岳动摇，监察车一临，郡县奔走，而藩镇大臣也没有不趋附承奉命令的，大概得到了汉代设立部刺史的微妙用意。
顺帝汉安元年，派遣杜乔、周举、周栩、冯羡、栾巴、张纲、郭遵、刘班分巡州郡，表彰贤良、显扬忠勤，那些贪污有罪的，刺史二千石用驿马上报，黑绶以下的官员就立即逮捕治罪。
臣按：汉顺帝派遣这八位使者分巡天下，专门以考察郡守国相为事而不涉及百姓，然而去除贪污的官吏就是用来安定穷困的百姓。
唐太宗派遣杜淹巡视关内各州，拿出御府的金银赎回贫民男女自卖的人归还给他们的父母，后来又派遣褚遂良等二十二人以六条巡察四方，罢免或提升官吏。
臣按：唐太宗派遣使者巡视关内，又分派使者巡视四方，所派遣的是杜淹、褚遂良等人，都是当时极佳的选拔，这就是贞观之治之所以成为唐代一代兴盛的原因吧。
德宗时，派遣黜陟使庾何等十一人巡视天下，陆贽劝说使者请用五种方法省察风俗、八项标准听取吏治、三类科目选拔俊才、四项赋税经营财赋、六种德行保护病弱、五项要点简化官事。五种方法说：听取争讼审查他们的哀乐，接纳市价观察他们的好恶，讯问簿书考察他们的争讼，阅览车服衡量他们的俭奢，省察作业观察他们的取舍。八项标准说：计算户口增减以考察抚育，查看垦田增减以考察本末，查看赋役厚薄以考察廉洁冒进，查看案籍繁简以考察听断，查看囚系多少
以稽决滞，视奸盗有无以稽禁御，视选举众寡以稽风化，视学校兴废以稽教导。三科曰茂异，贤良，干蛊。四赋曰阅稼以奠税，度产以衰（与差同）征，料丁壮以计庸，占商贾以均利。六德曰敬老，慈幼，救疾，恤孤，赈贫穷，任失业。五要曰废兵之冗食，蠲法之挠人，省官之不急，去物之无用，罢事之非要。
译通过考察决断积压的案件，来核查禁令和防御措施是否得当；通过观察奸邪盗贼的有无，来核查禁令和防御措施是否得当；通过观察被举荐人数的多少，来核查社会风气的好坏；通过观察学校兴办或废弃的情况，来核查教化引导的效果。
三科是指：才能出众特异者，贤良方正者，能继承父业者。
四赋是指：视察庄稼以奠定税额，估量财产以递减征收，统计丁壮以计算劳役，调查商人以均衡利益。
六德是指：尊敬老人，慈爱幼童，救治病人，抚恤孤儿，赈济贫穷，任用失业之人。
五要是指：裁减军队中多余的吃俸禄者，免除法律中扰民的规定，精简官员中不紧急的职位，去除物品中无用的东西，停止事务中不重要的事情。
臣按：陆贽以五术、八计、三科、四赋、六德、五要说当时黜陟使，自古遣使巡抚之条目盖莫详焉。然此等事固非一人所敢专，亦非一时所能成，盍闻诸朝，俾述于诏，条录为事比，颁之天下，使世世遵守而临当遣使按文考验，以为刺举劝惩之实。夫然，吏治庶其修举，民生得以安富乎。
宋仁宗时，蔡襄言：“人主宅中国，居法宫而使幽遐异域、风谣习尚、冤隐沈抑无一不陈于前者，托聪明于臣下故也。人主知其所托之难，明赏罚以驭之，赏罚既明则臣下不敢蔽欺而聪明无所壅也。今天下之俗，至有钜室富家兼并货财，作为奢靡，超逾法制，交通大吏，欺轹愚弱，而贫者父子转流，阙养生送死之具，不幸孤独废疾，不得终其天年。州县吏视而不能掩遏豪猛，矜哀穷厄，而又侵牟渔夺，不识休已，或愚缪昏耄，无所是非，或依倚权势，坏裂公法，其焯然有状可指数也。监刺之官大率以宽纾含隐为良，既发一奸赃，众辄指目以是，须其自败乃始纠擿，或有所私虑，垂败之人亦加意覆藏，使得脱去，其蔽蒙如此，监司之设仅与无同，吏之苟偷姑息浸以成俗。顷年遣使安抚诸郡，比其还奏，荐举虽多而蠹暴不察、恶吏不除、穷民不恤，有使之出不如无出之愈。伏惟陛下垂意生民，方使者之行幸，严赐告谕令其毕力推扬德音以致于下，究悉利害，庶有补于政治，勿徒使郡县供具，吏民遮列道途，迎候往来，重为此纷扰也。”
臣按：襄继言：“古之遣使皆务恤穷民、除恶吏、举材能、收滞逸而已，请令使者所至之郡存问乡里，其孝行着闻及年八十九十以上鳏寡、笃疾，依汉故事量予布帛，即贫无所养而有男女僦佣于人，偿其余直而追还之，若为僧尼，僧年四十、尼年三十以下并除其籍而归养，更无此等子孙，官给糇粮，责任亲党邻里养之以没其齿，孤独者戒敕所养之家务全其生，冤结无告使者择吏而治其曲直，力行笃学，衰老沦滞，表之以劝风俗。郡县吏治绩可称，条列其状显褒其尤者，贪墨腥闻，即令责询，材不任职于其职之相伦者易之，或虽洁廉而违法惨刻及年七十已上昏老而不知退者，咸以名闻，愿一切罢之，其官吏贪墨，因使摘发，监司之官素所不纠随而坐之，即使者不纠，异日倾败事在使者循行已前，并使者坐之。”襄之言如此类者，非但在宋时可行而已也。
庆历中，欧阳修言：“天下之事积弊已多，如治乱丝未知头绪，欲事事更改则力未能周而烦扰难行，欲渐渐整缉则困弊已极而未能速效。如欲用功少为利博及民速于事切，莫若精选强干朝臣十许人分行天下，尽籍官吏能否而升黜之。”
臣按：修奏乞特立按察之法，于内外朝官自三丞以上至郎官中，选强干廉明者为诸路按察使，请令进奏院各录一州官吏姓名为空行簿以授之，使至州县遍见官吏，其公廉勤干明着实状，及老病不才显有不治之迹，皆以朱书之，又有中材之人，别无奇效亦不至于旷败者，以墨书之，又有虽是常材能专长于一事，亦以朱书别之，使还具奏，则朝廷可以坐见官吏贤愚、善恶，不遗一人。修上此议，朝廷重于特遣使，惟诏诸路转运使兼按察。修又言：“臣之议本欲使者四出，使天下悚然知朝廷赏善罚恶之意，按文责实以救民急病，如汉之刺举、唐之黜陟使之类。盖人君之治天下如农夫治田，不可一概也，久荒之地必先芟辟，然后以时耘耨，特遣之使如久荒而芟辟也，转运兼按察乃以时而耘耨者尔。”臣窃惟今日之制，天下分为十三布政司皆设按察司，而又岁遣御史一人巡按，或三年、五年又遣廷臣一员巡抚，诚能举蔡襄、欧阳修所言于宋者以行于今，其清吏治、除民害、恤民穷，是亦固邦本之大助也。
以上论询民之瘼
卷二○
△制国用
▲总论理财之道（上）
《书》：禹曰：“予决九川，距四海，浚畎浍距川。暨稷播（布谷种），奏庶艰（难也）食鲜食（血食曰鲜），懋（勉也）迁有无化居。烝（众也）民乃
译臣按：陆贽用五术、八计、三科、四赋、六德、五要等标准来考核当时的黜陟使，自古以来派遣使者巡抚的条目，没有比这更详细的了。然而这些事情本来不是一个人敢独自专断的，也不是短时间内能完成的，何不向朝廷奏闻，让皇帝在诏书中陈述，将其条列记录作为办事的惯例，颁布到天下，让后世世代遵守，等到派遣使者时，就按照条文进行考核，以此作为检举弹劾、劝勉惩戒的实际行动。如果这样，官吏的治理或许就能修明举善，百姓的生活得以安定富裕了。
宋仁宗时，蔡襄说：“君主居住在中国，身处法宫，而让偏远异域的风俗谣谚、习惯风尚、冤屈隐情、沉滞压抑之事没有一件不陈奏在面前的，是寄托聪明于臣下的缘故。君主知道所寄托的人难以选择，就明确赏罚来驾驭他们，赏罚明确那么臣下就不敢遮蔽欺骗，君主的聪明就不会被阻塞了。现在天下的风俗，甚至有豪门富家兼并财物，从事奢侈靡费，超越法制，勾结大吏，欺压愚弱，而贫穷的人父子流离转徙，缺乏养生送死的器具，不幸的孤寡残疾，不能终享天年。州县官吏看着却不能遏制豪强，怜悯穷困，反而侵夺渔利，不知休止，有的愚昧昏聩，不分是非，有的依仗权势，破坏公法，那些明显有罪状可以指数的很多。监察弹劾的官员大多以宽容隐忍为好，一旦揭发一个奸赃，众人就指指点点以此指责他，必须等他自行败露才开始纠举揭发，或者有所私虑，即将败露的人也刻意掩盖，让他逃脱，他们的蒙蔽欺骗就是这样，监察机构的设置几乎等于没有，官吏的苟且偷安姑息养奸逐渐成为习俗。近年派遣使者安抚各郡，等到他们回来上奏，荐举的人虽然很多，但蛀虫暴虐没有察觉、坏官吏没有清除、穷苦百姓没有抚恤，有使者出巡还不如不出巡更好。希望陛下垂意百姓，在使者出行时，严厉赐予告诫，让他们尽力宣扬恩德以达到下层，详尽考察利弊，或许对政治有所补益，不要只是让郡县供应物资，官吏百姓在道路旁遮拦排列，迎候往来，造成这种纷扰。”
臣按：蔡襄接着说：“古代派遣使者都致力于抚恤穷民、清除坏吏、举荐材能、收罗遗逸罢了，请让使者所到的郡县慰问乡里，那些孝行显著闻名以及年龄八九十岁以上的鳏寡、重病之人，依照汉代旧例酌情给予布帛，如果贫穷没有供养而有男女受雇于人，偿还他们剩余的工钱而追回他们，如果是僧尼，僧人四十岁、尼姑三十岁以下都除去他们的名籍而回家供养，如果没有这样的子孙，官府供给粮食，责成亲族邻里供养他们直到去世，孤独的人告诫敕令所供养的家庭务必保全他们的生命，冤屈结滞无处申诉的，使者选择官吏来审理曲直，努力实行笃志学习、衰老沉滞的，表彰他们来劝勉风俗。郡县官吏治理政绩可称道的，条列他们的情况，特别褒奖其中突出的，贪婪腐败臭名昭著的，就让他们负责查问，材能不称职的，用职位相当的人替换他们，或者虽然廉洁但违法严酷以及年龄七十以上昏老而不知退位的，都上报姓名，希望全部罢免他们，那些官吏贪婪腐败，因为使者揭发，监察官员向来不纠举的，随之治罪，即使使者不纠举，日后倾覆败露，事情发生在使者巡行之前，一并治使者的罪。”蔡襄的话像这样的，不仅仅在宋朝时可行而已。
庆历年间，欧阳修说：“天下的事情积弊已经很多，如同治理乱丝不知道头绪，想要事事更改那么力量不能周全而且烦扰难以实行，想要渐渐整理那么困弊已经到极点而不能迅速见效。如果想要用功少而获利多以及让百姓迅速得到实惠事情急切，不如精选强干朝臣十多人分头巡视天下，全面登记官吏的才能与否而升降黜陟他们。”
臣按：欧阳修上奏请求特别设立按察的法度，在内外朝官从三丞以上到郎官中，选拔强干廉明的人作为各路按察使，请求让进奏院各录一州官吏姓名为空行簿册授予他们，让使者到州县遍见官吏，那些公廉勤干明着确实的，以及老病不才明显有不治迹象的，都用红笔书写，又有中等材能的人，没有奇特功效也不至于荒废败事的，用黑笔书写，又有虽然是平常材能但能专长于一事的，也用红笔分别标记，让使者回来详细上奏，那么朝廷可以坐着看见官吏的贤愚、善恶，不遗漏一个人。欧阳修上这个建议，朝廷重视特别派遣使者，只诏令各路转运使兼任按察。欧阳修又说：“我的建议本意是让使者四处出行，让天下惊恐知道朝廷赏善罚恶的意思，按照条文责求实际来拯救百姓的急难，如同汉代的刺举、唐代的黜陟使之类。大概君主治理天下如同农夫治理田地，不能一概而论，长久荒废的土地必须先砍除荆棘开辟，然后按时耕耘除草，特别派遣的使者如同长久荒废而砍除荆棘开辟，转运使兼任按察乃是按时耕耘除草罢了。”我私下认为现在的制度，天下分为十三布政司都设有按察司，而又每年派遣御史一人巡按，或者三年、五年又派遣廷臣一员巡抚，如果真的能把蔡襄、欧阳修在宋朝所说的实行于今天，那对于澄清吏治、清除民害、抚恤民穷，这也是巩固国家根本的大帮助了。
以上论述询问百姓的疾苦
卷二十
△制国用
▲总论理财之道（上）
《尚书》：禹说：“我疏通九条大河，直达四海，疏通田间小沟直达大河。与稷播种，奏报各种艰难，食物新鲜，勉力迁移有无交换居住。众民于是”