卷一八
长、闾胥、族师、党正，遂之所置邻长、里宰、酂长、鄙师，是即汉之亭长、三老、啬夫，唐之里正、坊正，宋之保长、耆长之任也。我朝稽古定制，于天下州县每百一十户为一里，十户为甲，每甲有长，在城谓之坊长，或谓之厢长，在外谓之里长，或谓之社长、保长。十年而一役之，役周而更造其籍，事力有消长则递升降之，又于每里推一年老有德者为老人，凡民间有户婚、田土、斗殴、争竞一切小事付之听决，又制为木铎，使贫而老者振之以警众，其词曰：“孝顺父母，尊敬长上，和睦邻里，教训子孙，各安生理，毋作非为。”其在赤县也，月朔京尹引赴御前听宣谕，其制视古为详，周而尽、亲而比，事体归一，气类联络，而我圣祖又制为教民榜文昭示天下，使之人人儆省、世世遵守，一编之中良法美意盖与《周官》所载邻比里闾族党、宰长胥师所莅之职殆相符合。噫，九重之高而虑周闾阎之下，万几之繁而思及田里之微，而又委曲详悉如此，其为天下万世计也深且远矣。唐柳宗元有言，有里胥而后有县大夫，有县大夫而后有诸侯，有诸侯而后有方伯、连帅，有方伯、连帅而后有天子，然则天子之与里胥，其贵贱虽悬绝而其任长人之责则一也。夫人生不能无欲，有欲不能无争，其争也未尝不起于细微，于其萌芽而遏绝之、于其旁近而禁止之则易为力而不至于损伤，且耳闻不若目见之真，意度不若心孚之切，文移不若口谕之易，此古人识治体者所以必重亲民之任，而与民最亲者里胥也。汉人于乡亭之任、三老之设，俾其劝导乡里、助成风俗，得与县令丞尉以事相教，复勿繇戍，尝以岁十月赐以酒肉或赐爵级及帛，任之既专，优之又厚，是以当世之士夫皆乐为之，如张敞、朱博、鲍宣、仇香之徒，方其微时亦尝为其乡之亭长、啬夫不以为浼也。臣愿明敕有司，慎重其选，申明祖宗榜示之意，必欲一一见之施行，属民而读法必其如周之族师，索鬼而祭祀必其如周之党正，如闾胥之辨其施舍，如里宰之行其秩叙，如酂长之趋其耕耨、稽其女工，如闾师之任农耕事、任圃树事，又如邻长之相纠相受，相纠使之有所警而不为恶，相受使之有所劝而必为善。夫如是，将见礼教兴行，恩泽下究，田里无愁叹之声，风移俗易，比屋可封矣，则虽四方嘉靖之休、万国咸宁之化，其基本端在于此也，伏惟圣明加之意焉。（以上里胥）
译长、闾胥、族师、党正，以及遂地所设置的邻长、里宰、酂长、鄙师，这些就是汉代亭长、三老、啬夫，唐代里正、坊正，宋代保长、耆长所担任的职务。我朝考察古制并确立定制，在全国州县每百一十户编为一里，十户编为一甲，每甲设一甲长，在城内称为坊长，或称厢长，在城外称为里长，或称社长、保长。每十年轮换一次役职，役期届满便重新编造户籍，根据事力（财力与能力）的增减来依次升降其职位，又在每里推举一位年高德劭的人担任老人，凡是民间有关户籍婚姻、田产土地、斗殴争执等一切小事，都交付他审理裁决。又制作木铎，让贫穷而年老的老人摇动它来警示众人，其中的辞令说：“孝顺父母，尊敬长辈，和睦邻里，教导子孙，各自安守本分，不要做违法乱纪的事。”在京城地区，每月初一，京尹带领他们到御前听受宣谕，其制度比古代更为详尽，周全而完备，亲近而紧密，事体归于统一，气类相互联络，而我圣祖又制定教民榜文昭示天下，使人人警醒反省、世代遵守，这一编之中良善的法度与美好的用意，大概与《周官》所载邻、比、里、闾、族、党中，宰、长、胥、师所管辖的职务几乎完全符合。唉，身处九重宫阙之高却虑及闾阎百姓之下，政务繁杂却思及田里细微之事，而且如此委曲详尽，其为天下万世所做的谋划真是深远啊。唐代柳宗元曾说，有了里胥然后才有县大夫，有了县大夫然后才有诸侯，有了诸侯然后才有方伯、连帅，有了方伯、连帅然后才有天子，那么天子与里胥，虽然贵贱悬殊，但承担治理百姓的责任则是一样的。人生在世不能没有欲望，有欲望就不能没有争执，那些争执往往起于细微之处，在萌芽状态就遏止它、在邻近之处就禁止它，就容易用力而不至于造成损害，况且耳闻不如目见真实，揣度不如内心信服深切，公文往来不如口头传达容易，这就是古代懂得治国大体的人必定重视亲民职务的原因，而与百姓最亲近的就是里胥。汉代对于乡亭的职务、三老的设置，让他们劝导乡里、助成风俗，得以与县令、丞、尉以事务互相教导，并且免除他们的戍边徭役，曾在每年十月赐予酒肉或赐爵位及帛，任职既专一，优待又优厚，因此当时的士大夫都乐于担任，如张敞、朱博、鲍宣、仇香等人，在他们微贱时也曾担任过乡里的亭长、啬夫，并不认为这是污点。臣希望皇帝明令有关部门，慎重选拔人员，申明祖宗榜示的本意，务必一一付诸实施，隶属百姓而宣读法律一定要像周代的族师那样，搜求鬼神而主持祭祀一定要像周代的党正那样，像闾胥那样辨别施舍，像里宰那样执行次序，像酂长那样督促耕种、考核女工，像闾师那样负责农耕事务、负责园艺树木事务，又像邻长那样互相纠察互相接纳，互相纠察使他们有所警戒而不作恶，互相接纳使他们有所劝勉而必行善。如果这样，将会看到礼教兴起推行，恩泽下达到底，田野乡间没有愁叹之声，风俗改变，家家户户都可受封赏，那么即使是四方安宁的喜庆、万国太平的教化，其根本端点就在于此，恳请圣明的君主加以重视。（以上里胥）
秦灭诸侯，以其地为郡，置守、丞、尉各一人。
臣按：此郡置守之始。古者土分为三，公侯百里、伯七十里、子男五十里，天子之邦国都鄙有六乡、六遂，诸侯之国，大国三乡三遂、次国二乡二遂、小国一乡一遂。所谓乡遂视后世之州郡，所谓乡遂大夫视后世之牧守也。
汉武帝时，董仲舒曰：“郡守、县令，民之师帅，所使承流而宣化也。故师帅不贤则主德不宣、恩泽不流，今吏既亡教训于下，或不承用主上之法，暴虐百姓，与奸为市，贫穷孤弱，冤苦失职，甚不称陛下之意，是以阴阳错缪，氛气充塞，群生寡遂，黎民未济也。”
臣按：仲舒谓“郡守、县令，民之师帅”，谓之师所以教民也，谓之帅所以率民也，教民使之知礼义，率民使之趋事功，是则守令兼治教之责，非但使之治簿书、督财赋、理词讼而已也。后世人主专责守令以吏治，而于教化之事略不计焉，失古人命官之意矣。汉世去古未远，儒者论治犹有所本，后世则视教化为虚文矣。
宣帝拜刺史守相辄亲见问，观其所由，退而考察所行以质其言，有名实不相应，必知其所以然，尝称曰：“庶民所以安其田里而亡叹息愁恨之心者，政平讼理也，与我共此者其惟良二千石乎。”以为太守，吏民之本也，数变易则下不安，民知其将久不可欺罔，乃服从其教化，故二千石有治理效辄以玺书勉厉增秩，赐金或爵至关内侯，公卿阙则选诸所表以次用之，是故汉世良吏于是为盛。
臣按：史称宣帝厉精为治，综核名实，信赏必罚，此其厉精之实也。夫上有责实之政则下有实用之效，观宣帝每拜守相必亲见问，及其退也又加考察焉，考察既得其实而后用之，其用也又能久于其任，使吏得以究其所施，民得以安其所教，贤者得以成其功，不肖者难以匿其罪。及其治效既著，或勉以玺书，或增其爵秩，选其所表者以次入为公卿。上之责实如此，则为守令者安敢不以实应之哉？后世人主选任守令一切付之铨曹，铨曹一切付之资格，上之人略不有所甄别，及其黜陟之际，惟徇虚名，不责实效，往往贤否混淆、真赝相半，非无赏罚之典而不足以示劝惩，此郡邑所以少循良之政而闾里所以多愁叹之声也欤。
宣帝诏曰：“盖闻有功不赏、有罪不诛，虽唐虞犹不能以化天下。今胶东相王成，劳来不倦，流民自占八万余口，治有异等之效，其赐成爵关内侯。”
臣按：此诏可见宣帝信赏必罚之政，然史又谓或对帝言“成伪增户口以蒙显赏”，是后吏多为虚名。由是观之，则帝之所以综核名实者未必皆实也，则凡其所谓亲问考察、名实不相应而知其所以然者，岂尽然哉？是故人君为治惟诚之为贵，不察察以求立名，不▯▯以求快意，则不为小人所窥伺而堕其术中矣。
又诏曰：“颍川太守霸（黄霸），宣布诏令，百姓乡（向同）化，孝子、弟弟、贞妇、顺孙日以众多，田者让畔，道不拾遗，养视鳏寡，赡助贫穷，狱或八年无重罪囚，吏民乡于教化、兴于行谊，可谓贤人君子矣。其赐爵关内侯，黄金百斤。”后征为太子太傅，迁御史大夫。
又诏曰：“大司农邑（朱邑），廉洁守节，退食自公，亡（无同）疆外之交，束之馈，可谓淑人君子。遭离凶灾，朕甚闵之，其赐邑子黄金百斤，以奉其祭祀。”
臣按：宣帝之于良吏不独生而褒升之，及其没也犹赐金以奉其祭祀焉，则夫当世之为守宰者安得不思所以感发而思奋哉？夫人臣之为善，恒苦于上下之隔绝而无由以上闻也，上之人既闻之，播于诏书致其褒嘉，一则曰贤人君子，一则曰淑人君子，为人臣而得于上之称赞如此，生有余荣，死为不朽，自非下愚不移者孰肯甘小人之归哉？
先是，哀平间卓茂为密令，视民如子，举善而教，吏民亲爱，不忍欺之，数年，教化大行，道不拾遗。后以病免归，光武即位先访求茂，诏曰：“夫名冠天下，当受天下重赏，今以茂为太傅，封褒德侯。”
司马光曰：“光武即
译秦国灭掉诸侯国，将它们的土地设置为郡，每郡设置郡守、郡丞、郡尉各一人。
臣按：这是郡设置郡守的开始。古代土地分为三等，公、侯的封地是百里，伯的封地是七十里，子、男的封地是五十里；天子的王畿地区设有六乡、六遂，诸侯的国家，大国设有三乡三遂，次国设有二乡二遂，小国设有一乡一遂。所说的乡、遂相当于后世的州、郡，所说的乡大夫、遂大夫相当于后世的州牧、郡守。
汉武帝时，董仲舒说：“郡守、县令，是百姓的师长和统帅，是奉命承接朝廷政令并宣扬教化的。所以如果师长和统帅不贤明，那么君主的德行就无法宣扬，恩泽就无法流布。如今官吏既不在下面进行教导训诫，有的甚至不奉行君主的法令，残暴虐待百姓，与奸邪之人做交易，致使贫穷孤弱的人冤屈痛苦、失去职分，这很不符合陛下的心意。因此阴阳错乱，妖气充塞，百姓难以生存，黎民百姓尚未得到救济。”
臣按：董仲舒称“郡守、县令是百姓的师长和统帅”，称为师是因为要教导百姓，称为帅是因为要率领百姓，教导百姓使他们懂得礼义，率领百姓使他们致力于事功，这样郡守县令就兼具治理和教化的责任，不仅仅是让他们处理文书、督促赋税、审理诉讼罢了。后世的君主专门责成郡守县令从事行政治理，而对于教化之事几乎不加考虑，这就失去了古人任命官员的本意。汉代距离古代不远，儒者谈论治国还有所依据，后世则把教化视为虚文了。
汉宣帝任命刺史、郡守、国相时，总是亲自接见询问，观察他们的来历，退下后又考察他们的行为来验证他们的言论，有名声与实际不符的，一定探究其中的原因。他曾经称赞说：“百姓之所以能安居乐业而没有叹息愁恨之心，是因为政治公平、诉讼合理。与我共同承担这一责任的，恐怕只有那些优秀的郡守（二千石）吧。”他认为郡守是官吏和百姓的根本，频繁更换就会使下面的人不安定，百姓知道他们将长期任职，不可欺骗蒙蔽，才会服从他们的教化。所以郡守有治理成效的，就立即用玺书勉励激励，增加俸禄，赏赐黄金或封爵至关内侯；公卿职位空缺时，就从这些被表彰的人中按次序选用。因此汉代的优秀官吏在这个时候最为兴盛。
臣按：史书称汉宣帝励精图治，综合考核名实，信守赏罚，这就是他励精图治的实际表现。上面有考核实际的政令，下面就有实用的成效。看汉宣帝每次任命郡守、国相必定亲自接见询问，等到他们退下后又加以考察，考察得到真实情况后才任用他们，任用他们又能让他们长期在任，使官吏得以彻底实施他们的措施，百姓得以安心接受他们的教化，贤能的人得以成就功业，不贤的人难以隐藏罪过。等到他们的治理成效显著，有时用玺书勉励，有时增加他们的爵位俸禄，从被表彰的人中按次序选拔进入公卿行列。上面考核实际如此严格，那么担任郡守县令的人怎敢不用实际成效来回应呢？后世的君主选拔任用郡守县令全都交给铨选部门，铨选部门全都依据资历，上面的人几乎不加甄别，等到升降官员的时候，只迎合虚名，不要求实际成效，往往贤与不贤混淆、真与假各占一半，并非没有赏罚的法典，但不足以显示劝善惩恶，这就是郡县少有循良政治、民间多有愁叹之声的原因吧。
汉宣帝下诏说：“我听说有功不赏、有罪不诛，即使是唐尧虞舜也不能教化天下。现在胶东相王成，慰劳安抚百姓不知疲倦，流民自行登记落户的有八万多人，治理有超群的成效，赐给王成关内侯的爵位。”
臣按：这道诏书可以看出汉宣帝信赏必罚的政治，然而史书又说有人对皇帝说“王成虚报户口以骗取显赫的赏赐”，于是后来的官吏多追求虚名。由此看来，那么皇帝用来综合考核名实的未必都是真实的，那么凡是他所说的亲自询问考察、名声与实际不符而知道其中原因的事，难道都是如此吗？所以君主治理国家，只有真诚最为可贵，不苛细地追求树立名声，不〇〇地追求满足私意，就不会被小人窥伺而落入他们的圈套中了。
又下诏说：“颍川太守黄霸，宣布诏令，百姓向往教化，孝子、悌弟、贞妇、顺孙日益增多，种田的人互相谦让田界，路上没有人拾取遗失的东西，赡养照顾鳏寡，资助帮助贫穷，监狱有时八年没有犯重罪的囚犯，官吏百姓向往教化、兴起道义，可以说是贤人君子了。赐给黄霸关内侯的爵位，黄金百斤。”后来征召为太子太傅，升任御史大夫。
又下诏说：“大司农朱邑，廉洁守节，退朝后在自家吃饭，没有官场之外的交往，不接受馈赠，可以说是善良正直的君子。遭遇凶灾，朕非常怜悯他，赐给朱邑的儿子黄金百斤，用来供奉他的祭祀。”
臣按：汉宣帝对于优秀官吏，不仅在他们活着时褒奖升迁，等到他们去世后还赐金供奉他们的祭祀，那么当时担任郡守县令的人怎会不想着如何感动奋发呢？臣子做善事，常常苦于上下隔绝而无法上报，上面的人既然听到了，颁布在诏书中给予褒奖，有的称为贤人君子，有的称为善良正直的君子，作为臣子得到君主这样的称赞，活着有荣耀，死后不朽，除非是下愚不可改变的人，谁肯甘心归于小人之列呢？
在此之前，汉哀帝、平帝年间，卓茂担任密县县令，看待百姓如同子女，举荐善人并加以教导，官吏百姓亲近喜爱他，不忍心欺骗他，几年间，教化大行，路上没有人拾取遗失的东西。后来因病免职回家，光武帝即位后首先访求卓茂，下诏说：“名声冠绝天下，应当接受天下的重赏，现在任命卓茂为太傅，封为褒德侯。”
司马光说：“光武帝即
位之初，群雄竞逐，四海鼎沸，彼摧坚陷敌之人、权略诡辩之士方见重于世，而独能旌循良之吏，寘诸群公之首，宜其光复旧物，享祚久长，盖由知所先务而得其本原故也。”
译在皇位的初始阶段，各路英雄竞相争夺，天下动荡不安，那些能够击溃强敌、攻陷敌阵的武将，以及擅长权谋策略、诡辩言辞的谋士，正受到世人的重视。然而，（他）却唯独能够表彰那些遵循正道、品行优良的官吏，将他们置于众位公卿之首，因此适宜他能够光复旧业，享有长久的国运，这大概是因为他知道什么是首要的任务，并且把握住了根本的缘故啊。
明帝诏司隶、刺史岁考长吏，殿最以闻，尝谓群臣曰：“郎官上应列宿，出宰百里，苟非其人则民受其殃，是以难之。”故吏称其官，民安其业。
臣按：国家设守令，将使之奉宣德意以为民造福也，顾乃殃其民，又何用彼为哉？明帝生深宫之中、居九重之上而念及民之受殃，则当是时受其民而为之牧者孰敢殃之哉？虽然，天下之所以为吾民殃者不但一守令也，守令中固欲有福吾民者，而又有殃之者杂于其间，则民亦无由以享其福矣。吁，奉天子命而居吏民之上者，尚因明帝之言而思所以推类以求之哉。
章帝诏曰：“俗吏矫饰外貌，似是而非，朕甚厌之，甚苦之。安静之吏悃愊无华，日计不足，月计有余，如襄城令刘方，吏民同声谓之不烦，虽未有他异，斯亦殆近之矣。夫以苛为察、以刻为明、以轻为德、以重为威，四者或兴则下有怨心，吾诏书数下，冠盖接道，而吏不加理、人或失职，其咎安在？勉思旧令，称朕意焉。”
臣按：章帝此诏切中古今俗吏之弊，所谓“安静之吏悃愊无华，日计不足，月计有余”，斯人也岂宣帝诏所谓淑人君子者欤？是人非独不易得，且不易识也，后世而有斯人，安知其不以罢软、不胜任目之哉？《老子》曰“其政闷闷，其民醇醇”，又曰“治国如烹小鲜，扰之则乱”，章帝盖有见于此矣。
顺帝时，左雄上疏曰：“宁民之道必在用贤，用贤之道必存考黜，吏数变则下不安业，久于其事则民服教化。臣愚所谓守相、长吏有显效者可就增秩，勿移徙，非父母丧不得去官，吏职满岁乃得辟举。”
王安石曰：“在位者数徙则不得久于其官，故上不能狃习而知其事，下不肯服驯而安其教，贤者则其功不可以及其成，不肖者则其罪不可以至于著，若夫迎新将故之劳、缘绝簿书之弊，固其害之小者，不足悉数也。设官固皆当久于其任，而至于所部者远、所任者重则尤宜久于其官，而后可以责其有为。”
臣按：九载黜陟之典始于唐虞，后世任人惟西汉为最久，黄霸在颍川至于八年，然未有一定之制。惟我圣祖稽古定制，始复有虞之典，内外官三年一考、六年再考，中有平常不称职者皆许其复任以冀其后效，至于九年通考，然后课其三考之功过以相乘除，因以黜陟焉。其于外官也，中有善政着闻而为吏民所告保者，及部使者以闻，即行旌异之典，其秩满者则又增秩加官，仍其旧任。是以官安其职、民安其生，仕者无奔走道路之劳，居者无送旧迎新之费，百年以来率循是道。近自选法淹滞以来，乃行一切苟且之政，数有变更，甚非祖宗立法任人之初意，况继任之人与所退者无大相远乎？
北齐制郡为上中下三等，每等又有上中下之差，自上上郡至下下郡凡九等而县之制亦如之。
隋如北齐之制，杨尚希上表曰：“今或地无百里而数县并置，或户不满千而二郡分领，僚众费多，租调岁减，宜存要去闲、并小为大，则国家不亏粟帛，选举易得贤良矣。”隋主从之。
唐制，近畿之州为四辅，其余为六雄、十望、十紧及上中下之差，县有赤县、畿县、望县、紧县、上县、中县、下县七等之差。
宋朝应天下诸县，除赤县、畿县外，四千户为望县，三千户以上为紧县，二千户以上为上县，千户以上为中县，不满千户为中下，五百户以下为下。
臣按：北齐制郡为九等，唐、宋制县为七等，定其等差，所以别疆域之广狭、人民之多寡、均科差之轻重也。因其所辖之广狭、所统之众寡、所莅之繁简，量其所容、度其所有而计其所出，如是，则无偏重之弊、不均之患，是亦人君奔驰天下之大端也。我朝得国之初，郡县多循胜国之旧名称，间有不同疆域，则初不异也，方是时干戈甫定，流徙未复，人民无定数，今则承平日久，版籍既定，生齿日繁，然而郡县犹因其旧，大小悬绝，多寡绝伦。固有一府统数十州县者，其最小者乃至仅有二三县焉；固有一县隶七八百里者，其最小者乃至不满
译明帝下诏让司隶校尉和刺史每年考核地方长官，将考核结果按优劣上报，曾经对群臣说：“郎官对应天上的星宿，出外担任百里之内的县令，如果任用的人不恰当，百姓就会遭受灾祸，因此选拔人才很难。”所以官吏称职，百姓安居乐业。
臣按：国家设置郡守县令，是让他们奉行宣扬皇帝的恩德以造福百姓，如果反而祸害百姓，那又何必设置他们呢？明帝生长在深宫之中，居于九重宫阙之上，尚且考虑到百姓遭受灾祸，那么当时那些治理百姓的官员谁敢祸害百姓呢？虽然如此，天下之所以成为百姓灾祸的原因，不仅仅是一个郡守县令，郡守县令中固然有想要造福百姓的人，但也有祸害百姓的人混杂其中，那么百姓也就没有办法享受福泽了。唉，奉行天子命令而居于官吏百姓之上的人，尚且要根据明帝的话来思考，推而广之去寻求治理的方法啊。
章帝下诏说：“庸俗的官吏矫饰外貌，似是而非，我非常厌恶他们，非常苦于他们。安定的官吏诚恳朴实没有浮华，每天计算似乎不足，每月计算却有余，像襄城令刘方，官吏百姓同声称赞他不烦扰百姓，虽然没有其他特异之处，这也差不多接近了。如果把苛刻当作明察，把刻薄当作精明，把轻率当作恩德，把严酷当作威严，这四种情况如果兴起，那么下面的人就会产生怨恨之心，我的诏书多次下达，使者冠盖相接在路上，但是官吏不加以治理，百姓有人失职，他们的过错在哪里？努力思考旧的法令，符合我的心意啊。”
臣按：章帝这道诏书切中古今庸俗官吏的弊病，所谓“安定的官吏诚恳朴实没有浮华，每天计算似乎不足，每月计算却有余”，这样的人难道就是宣帝诏书中所说的善良君子吗？这样的人不仅不容易得到，而且不容易识别，后世如果有这样的人，怎么知道人们不会用软弱无能、不胜任来看待他们呢？《老子》说“政治宽厚，百姓淳朴”，又说“治理国家像烹煮小鱼，搅动它就会乱”，章帝大概对此有所见啊。
顺帝时，左雄上疏说：“安定百姓的方法一定在于任用贤才，任用贤才的方法一定在于考核罢黜，官吏频繁变动那么下面的人就不能安心从事职业，长久任职那么百姓就服从教化。臣愚昧地认为郡守、地方长官有显著成效的可以就地增加俸禄，不要调动，除非父母丧事不得离职，官吏任职满一年才能征辟举荐。”
王安石说：“在位的人频繁调动就不能长久任职，所以上面的人不能熟悉而了解事情，下面的人不肯顺从而安定教化，贤能的人那么他的功劳不能达到完成，不贤的人那么他的罪过不能达到显著，至于迎接新人送走旧人的劳顿、凭借断绝簿书的弊端，固然这些危害是小的，不值得全部列举。设置官职固然都应当长久任职，而至于管辖的地方远、担任职务重的人尤其应当长久任职，然后才可以要求他们有作为。”
臣按：九年考核升降的制度始于唐尧虞舜，后世任用人才只有西汉最长久，黄霸在颍川任职长达八年，但是没有一定的制度。只有我们圣祖考察古代制定制度，才开始恢复虞代的典制，内外官员三年考核一次，六年再考核一次，其中有平常不称职的都允许他继续任职以期望他后来的成效，到了九年全面考核，然后考核他三次考核的功过相互抵消，以此来升降官员。对于外官，其中有善政闻名而被官吏百姓担保的，以及部使者上报的，就实行表彰特殊的制度，任期届满的又增加俸禄加官，仍然担任原来的职务。因此官吏安心任职，百姓安定生活，做官的人没有奔走道路的劳顿，居住的人没有送旧迎新的费用，百年以来遵循这个方法。自从选官之法停滞以来，就实行一切苟且的政策，频繁变更，非常不符合祖宗立法任人的初衷，何况继任的人与被退职的人没有大的差别呢？
北齐规定郡分为上中下三等，每等又有上中下的差别，从上上郡到下下郡共九等，县的制度也像这样。
隋朝沿袭北齐的制度，杨尚希上表说：“现在有的地方不到百里却设置多个县，有的户数不满一千却由两个郡分别管辖，僚属众多费用多，租税每年减少，应该保留重要的去除多余的，合并小的为大的，那么国家不亏损粮食布匹，选拔人才容易得到贤良了。”隋朝皇帝听从了他的建议。
唐朝规定，京城附近的州为四辅，其余为六雄、十望、十紧以及上中下的差别，县有赤县、畿县、望县、紧县、上县、中县、下县七等差别。
宋朝应对天下各县，除了赤县、畿县外，四千户为望县，三千户以上为紧县，二千户以上为上县，一千户以上为中县，不满一千户为中下，五百户以下为下。
臣按：北齐规定郡为九等，唐、宋规定县为七等，确定等级差别，是为了区分疆域的广狭、人民的多少、均衡赋税差役的轻重。根据他们管辖的广狭、统领的众寡、治理的繁简，衡量他们的容量、估量他们的所有而计算他们的产出，像这样，就没有偏重之弊、不均之患，这也是君主治理天下的大端啊。我们朝代建国之初，郡县多沿袭前朝的名称，偶尔有不同的疆域，起初也不相同，当时战争刚定，流亡的人没有恢复，百姓没有定数，现在太平日子久了，户籍已经确定，人口日益增多，然而郡县还沿袭旧制，大小悬殊，多少悬殊。固然有一个府统辖几十个州县的，最小的甚至只有两三个县；固然有一个县隶属七八百里的，最小的甚至不满
一里焉；设官虽有全减之殊，品级则无大小之异。仰惟祖宗官制一定，固不敢轻有改革，若夫斟酌唐、宋之制以定府县之等，似若可行。臣愚请分府为上、中、下三等，州县之等亦如之，上县以编民百里为率，中县五十里以上，下县四十里以下，其县之过百里者或升以为州、或析以为一二县，县之人民少者割附近里分益之，州之人民少者或降而为县、或益之以近民，而府亦然。如此，则官吏之所莅者有繁简，以此次其殿最；土地之所出者有厚薄，以此科其财赋；人民之所聚者有众寡，以此定其徭役，将见疆域整齐、事力均壹、差赋公平，太平之基端在此矣。或谓祖宗成宪行之百年，一旦改革之孰任其咎哉？曰浙之嘉兴府止三县，宣德间则析为七矣，景泰初元浙寇作而分温、处，闽寇作而分建、剑，广寇作而分南海，与其析之于残破之余，孰若置之于全盛之日哉？矧今远方县道，有地方四五百里跨三四县间者，人民去县治既远，往往负固武断椎埋，遇有句摄公行旅拒，官府恐致生变，因循姑息，前日之闽浙、近日之荆襄可鉴也已。
译一个里；虽然设置官职有全额与减免的区别，但品级却没有大小之分。仰思祖宗制定的官制已经确定，固然不敢轻易改革，至于斟酌唐、宋的制度来划定府县的等级，似乎可行。臣愚昧地请求将府分为上、中、下三等，州县的等级也如此，上县以管辖百姓百里为基准，中县为五十里以上，下县为四十里以下，那些超过百里的县，有的提升为州，有的分割为一两个县；百姓稀少的县，割取附近的里分来补充；百姓稀少的州，有的降格为县，有的补充附近的百姓，府的情况也是如此。这样，官吏所管辖的事务有繁杂与简略的区别，以此评定他们的优劣；土地所产出的物产有丰厚与贫薄之分，以此征收财赋；百姓聚集的多少有众寡之别，以此确定徭役，将会看到疆域整齐、事务力量均衡、赋税公平，太平的基础就在于此了。有人说：祖宗的成法实行了一百年，一旦改革，谁来承担罪责呢？回答说：浙江的嘉兴府只有三个县，宣德年间就分割为七个了；景泰初年浙江发生寇乱，于是分割温州、处州；福建发生寇乱，于是分割建宁、剑州；广东发生寇乱，于是分割南海。与其在残破之后分割，哪里比得上在盛世之时设置呢？况且现在偏远地区的县道，有地方四五百里跨越三四个县之间的，百姓距离县城既远，往往依仗险固、武断专横、埋没财物，遇到官府传唤拘捕，公然抗拒，官府担心引发变故，因循苟且、姑息纵容，前日的闽浙、近日的荆襄可以作为鉴戒了。
唐太宗曰：“为朕养民者惟在都督、刺史（唐改太守为刺史），朕尝疏其名于屏风，坐卧观之，得其在官善恶之迹皆注于名下，以备黜陟，县令尤为亲民，不可不择。”
玄宗引见京畿县令，戒以惠养黎民之意。又诏新除县令试理人策，惟韦济词理第一擢为醴泉令，中有不第者吏部侍郎坐左迁。
玄宗又自选诸司长官有声望者十一人为诸州刺史，命宰相百官饯于洛滨，供张甚盛，自为诗亲书赠之。
臣按：唐之贤君，太宗、玄宗为盛，一代致治之盛首称贞观、开元，夷考其所以致此者，良由于留意守令亲民之官故也。史谓叶气嘉生，薰为太平，垂祀三百与汉相埒，致之之术非循吏谓何？信矣哉。
唐玄宗制：选京官有才识者除都督、刺史，都督、刺史有政迹者除京官，使出入常均，永为定式。又诏：三省侍郎阙，择尝任刺史者；郎官阙，择尝任县令者。
张九龄曰：“古者刺史入为三公、郎官出宰百里，今朝廷士入而不出，其于私计甚自得也，京师衣冠所聚、声名所出，从容附会，不勤而成，是大利在于内而不在于外也。宜遂科定其资，凡不历都督、刺史虽有高第不得任侍郎、列卿，不历县令虽有善政不得任台郎、给舍，都督、守令虽远者使无十年任外，如不为此而救其失，恐天下犹未治也。”
臣按：天生烝民，不能自治而付之君，君统万民，不能独理而付之臣，是则天之立君、君之任臣，无非以为民而已。故凡朝廷之上，三公、九卿、百司、庶尹何者而非为民设哉？不但置州县设守令以为民也。自古圣帝明王知天为民立己以为君，莫不以重民为先务，重乎民必重治民之官，而于其所亲近者尤重焉，守令是已。古人有言，轻郡守县令是轻民也，民轻则天下国家轻矣。自昔论治体者往往欲均内外之任，使无偏重偏轻之患，臣愚以为在内之官莅事者也，在外之官莅民者也，莅事者固助其君以治民，又孰若莅民者亲代其君以施政于民者尤为切要哉？君以民为天，臣愚以为事轻于民，莅民者比之莅事者尤为重也，尤当优之以礼秩、加之以恩典，岂特均之云乎？
宣宗时，于延陵为建州刺史，入辞，宣宗曰：“建州去京师几何？”对曰：“八千里。”宣宗曰：“卿到彼为政，善恶朕皆知之，勿谓其远，此阶前则万里也。”
苏洵曰：“天下之势，近之可忧未若远之可忧之深也，近之官吏贤耶民誉之歌之，不贤耶讥之谤之，誉歌讥谤者众则必传，传则必达于朝廷，是官吏之贤否易知也；一夫不获其所诉之刺史，刺史不问则裹粮走京师，缓不过旬月，挝鼓叫号而有司不得不省矣，是民有冤易诉也，吏之贤否易知而民之冤易诉，乱何从始耶？远方之民虽使盗蹠为之郡守，梼杌、饕餮为之县令，郡县之民群嘲而聚骂者虽百千为辈，朝廷不知也。白日执人于市，诬以杀人，虽其兄弟妻子亦不过诉之刺史，不幸刺史又抑之则死且无告矣，彼见郡县守令据案执笔、吏卒旁列棰械满前，骇然而丧胆矣，则其谓京师天子所居者当复何如，而又行数千里、费且百万，富者尚或难之而贫者又何能乎？故其民常多怨而易动，故曰近而可忧未若远之可忧之深也。”
臣按：王者于天下势虽有远近、内外之殊，然皆在吾一视同仁之中，岂因其内外远近而为之轻重哉？宣宗谓此阶前即万里也，然则万里之外即此阶前从可知已。苏洵之言切中远方官吏害民之弊，人君居九重之上，诚于选任守宰之际必慎重其人而不轻授，又于陛辞之时亲加戒勉，视万里之远如阶庭之间，凡有施为必加宽恤，其守宰有克举其职者辄不次擢用之，视诸内地之吏反加优焉。夫然则人人乐仕其地，而远方之民皆有贾父来晚之谣而无尹来杀我之怨矣。
宋神宗谓文彦博等选任知州未得善法，曰：“朕每思祖宗百战得天下，今以一州生灵付庸人，常痛心疾首。”
臣按：宋之得天下不尽出于战也，而为其子孙者尚且痛心疾首，不忍以其祖宗之生灵付之庸下之人，
译唐太宗说：“替我养育百姓的，只在于都督和刺史（唐朝将太守改称为刺史），我曾把他们的名字写在屏风上，坐着躺着都观看，他们为官的善恶事迹都记录在名字下面，以备罢免或提升之用。县令尤其亲近百姓，不可不慎重选择。”
唐玄宗召见京畿地区的县令，告诫他们要以恩惠养育百姓。又下诏让新任命县令试写治理百姓的策略，只有韦济言辞道理第一，被提拔为醴泉令，其中有落选者，吏部侍郎因失职被贬官。
唐玄宗又亲自挑选各司长官中有声望的十一人担任各州刺史，命令宰相和百官在洛水岸边为他们饯行，陈设非常盛大，唐玄宗亲自作诗并书写赠送给他们。
臣按：唐朝的贤明君主，以唐太宗、唐玄宗最为兴盛，一个朝代治理达到极盛，首推贞观、开元年间。考察他们之所以能达到这种境界，实在是因为留意于守令这些亲近百姓的官员的缘故。史书说和气滋生万物，熏染成太平盛世，国祚延续三百年与汉朝相当，达到这种境界的方法，如果不是依靠循吏又是什么呢？确实如此啊。
唐玄宗制定制度：选拔京官中有才识的人担任都督、刺史，都督、刺史中有政绩的人担任京官，使内外任职经常均衡，永远作为固定模式。又下诏：三省侍郎职位空缺，选择曾经担任过刺史的人；郎官职位空缺，选择曾经担任过县令的人。
张九龄说：“古代刺史入朝担任三公，郎官出京治理百里之地，如今朝廷士人入朝就不复出，这对于个人私利来说非常自得。京城是衣冠士族聚集、声名产生的地方，从容依附迎合，不费力就能成功，这是大利在于内而不在外。应当明确规定资历，凡是不曾担任过都督、刺史，即使考绩优异也不能担任侍郎、列卿；不曾担任过县令，即使政绩良好也不能担任台郎、给事中、中书舍人；都督、守令即使任职偏远，也不超过十年任期在外。如果不这样做来补救这种过失，恐怕天下还不能治理好。”
臣按：上天生育众民，不能自我治理而托付给君主，君主统领万民，不能独自治理而托付给臣子，这就是上天设立君主、君主任用臣子，无非都是为了百姓罢了。所以凡是朝廷之上，三公、九卿、百官、众尹，哪一项不是为了百姓而设置的呢？不只是设置州县、设立守令是为了百姓。自古圣帝明王知道上天为百姓设立自己作为君主，没有不把重视百姓作为首要任务的，重视百姓必然重视治理百姓的官员，而对于他们所亲近的官员尤其重视，指的就是守令。古人有话说，轻视郡守县令就是轻视百姓，百姓被轻视那么天下国家也就被轻视了。自古以来论述治国大体的人，往往想要均衡内外任职，使没有偏重偏轻的祸患，臣愚昧地认为，在朝的官员是处理事务的，在外的官员是治理百姓的，处理事务的固然辅助君主治理百姓，又怎比得上直接治理百姓、代替君主向百姓施政的官员更为切要呢？君主以百姓为天，臣愚昧地认为事务比百姓轻，治理百姓的官员比起处理事务的官员尤其重要，尤其应当以礼制优待他们、以恩典加惠他们，难道仅仅是均衡内外任职而已吗？
唐宣宗时，于延陵担任建州刺史，入朝辞行，宣宗说：“建州距离京城多远？”回答说：“八千里。”宣宗说：“你到那里施政，善恶我都知道，不要认为那里遥远，这台阶前面就是万里之外。”
苏洵说：“天下的形势，近处的可忧不如远处的可忧那样深重。近处的官吏贤明，百姓就歌颂他；不贤明，就讥讽诽谤他。歌颂讥讽的人多，就必然传播，传播就必然传到朝廷，这样官吏的贤明与否就容易知道了；一个人不得其所，向刺史申诉，刺史不闻不问，就带着干粮跑到京城，慢不过十天半月，击鼓叫喊而有司不得不审理，这样百姓有冤屈就容易申诉。官吏的贤明与否容易知道而百姓的冤屈容易申诉，动乱从哪里开始呢？远方的百姓即使让盗跖做郡守，梼杌、饕餮做县令，郡县百姓成群结队嘲笑咒骂的即使有成百上千人，朝廷也不知道。白天在集市上抓人，诬陷他杀人，即使他的兄弟妻子也不过向刺史申诉，不幸刺史又压制他们，那就死而无告了。他们看到郡县守令坐在案前执笔，吏卒在旁边排列，刑具满前，惊恐而丧胆，那么他们认为京城天子居住的地方又该是怎样的呢？况且要行走数千里，费用高达百万，富人尚且觉得困难，穷人又怎么能做到呢？所以那里的百姓常常多怨恨而易于骚动，所以说近处的可忧不如远处的可忧那样深重。”
臣按：王者对于天下，形势虽然有远近、内外的区别，但都在我一视同仁之中，难道因为内外远近而有所轻重吗？宣宗说这台阶前面就是万里之外，那么万里之外就是这台阶前面，由此可知。苏洵的话切中远方官吏害民的弊端，人君居于九重之上，实在在选拔任用守宰时务必慎重其人而不轻易授予，又在辞行时亲自加以告诫勉励，看待万里之远如同庭院之间，凡有所作为必定加以宽恤，那些守宰能胜任其职的就破格提拔，看待内地官吏反而更加优待。这样那么人人都乐于在那里做官，而远方的百姓都有贾父来晚的歌谣而没有尹来杀我的怨恨了。
宋神宗对文彦博等人说选拔任用知州没有得到好方法，说：“我每次想到祖宗经过百战得到天下，如今把一个州的百姓托付给平庸之人，常常痛心疾首。”
臣按：宋朝得到天下不完全出于战争，而为其子孙的人尚且痛心疾首，不忍心将其祖宗的百姓托付给平庸低下之人，
矧我祖宗之天下真得之百战之余，乌可不择其人而轻付之哉？臣诵神宗此言不胜悚惧，伏惟圣明留神致思。（以上守令）
译况且我们祖宗的天下，真是从无数次战争的余烬中艰难得来的，怎么可以不慎重选择合适的人选，就轻易托付给他们呢？臣诵读神宗的这番话，心中不胜惶恐畏惧，恳请陛下圣明，留心深思。（以上关于守令）
《周书》：王启监，厥乱为民，曰：“无胥戕，无胥虐，至于敬寡，至于属妇，合由以容，王其效邦君越御事，厥命曷？以引养引恬，自古王若兹，监罔攸辟。”
蔡沈曰：“监，三监之监。康叔亦受畿内之民，当时亦谓之监，故武王以先王启监意而告之也。言王者所以开置监国者，其治本为民而已，其命监之辞盖曰：无相与戕杀其民，无相与虐害其民，人之寡弱者则哀敬之使不失其所，妇之穷独者则联属之使有所归，保合其民率由是而容蓄之也。且王所以责效邦君御事者，其命何以哉？亦惟欲其引掖斯民于生养安全之地而已。自古王者之命监若此，汝今为监，其无所用乎刑辟以戕虐人可也。”
陈大猷曰：“《周礼》建牧立监以维邦国，自黄帝已立左右监以监视万国，乃诸侯之长也。”
臣按：三代以前立监以监邦国，盖于诸侯中择其杰出者立为之长以维持之，自秦罢侯置守尉监，则是于守尉之外别立官以监视之焉。制虽不同，其治同于为民，无相戕杀，无相虐害，哀敬之，联属之，保合其民，由是以容蓄之而引掖之于生养安全之地而已。
汉初，遣御史监三辅郡察词讼，其后复置监察御史。
文帝又遣丞相史出刺并督察御史，武帝始置部刺史，以六条察郡国。成帝更为州牧，未几复为刺史。
唐分天下为十道，置巡察使，寻改按察使，后又改采访处置使，又改曰观察使，其有戎旅之地即置节度使。
宋初置转运使，后又置提点刑狱，凡有四司，曰帅、曰漕（即转运使）、曰宪（即提刑）、曰仓，各自建台，每司各有长官掾佐。
臣按：黄帝四监，唐虞四岳、十二牧，三代方伯连帅，是皆后世监司之任，但是时封建之制行，所监者乃诸侯之国。秦汉以来始立郡县置守令，地分而官众，所以监之者尤不可无一定之制。汉以来虽设刺史、州牧、观察、节度、转运、提刑等职，然官无常制、治无定署，其流之弊乃至任分而不一、权重而不掉，虽有监察之名而无刺举之实，遂至吏无所惩而民不受惠也亦有之矣。国初循胜国之制，设行中书省，既而罢之，分天下为十三布政司，司设布政，参政、参议各二员，皆分左右以总一方，承流宣化之任，又设都指挥使司以掌军政、按察司以司宪度，参峙并立，谓之三司。治署既有一定之所，官联复有一定之制，德刑兼举，文武并用，体制相维，关络相通，自罢侯置守之后，治外之制未有如此之详且善者也。又于每年遣御史一员以巡按其地，临边则专命大臣以镇压，有事则分遣大臣以巡抚，是以百年以来官无旷职、民无宿冤而祸乱不作，用此道也。仰惟祖宗治外之制尽善尽美，诚可谓超越百代者矣，然所以振起而维持之者则又在乎圣子神孙焉。昔人谓天下之本在于郡县，郡县之责付之监司，而其大纲总要则又专在朝廷。诚能委任大臣，俾之推择监司，豫于未用之先广为询访，遇有员阙随才选任，或举诸班行、或拔自州郡，或以职任递选、或以异等超擢，又于既用之后责以实效，果有异能即加旌异，显有实迹不次明扬，而不肖、庸懦、贪鄙之徒不顾其一家之哭，如此，则十三道之藩臬、数十员之正佐皆得其人，而郡县无不良之吏、田里无不安之民矣。致治之要端在乎此，伏惟仁圣加之意焉，天下生民不胜大幸。
宋神宗谓文彦博等曰：“诸道帅臣、转运使职任至重，一道惨舒系焉，宜谨择其人久于其任。汉宣循名责实，须用此道。”彦博对曰：“为治之要无以易此。”（以上监司）
臣按：神宗谓诸道使臣职任至重，一道惨舒系焉，臣尝因是而推之，一道之惨舒系于使臣则一郡之惨舒系于守佐、一县之惨舒系于令丞、一乡之惨舒系于里胥可知已，合乡而为县，合县而为郡，合郡而为道，命诸道而一之则为天下，天下之大由诸道之积也，道由郡积，郡由县积而县又由一乡之积也。天下之大譬则人之一身焉，一身之中外有四肢百体、内有五脏六腑，其气息之相通、血脉
译《周书》记载：周王设立监国官职，其治理的根本在于为民，说道：“不要互相残杀，不要互相虐待，要尊敬寡弱者，要抚恤孤苦妇女，以此包容蓄养百姓。周王要求邦君和办事官员效法什么？就是要引导百姓走向生养安宁。自古以来的君王都是这样做的，监国官员没有偏离这一原则。”
蔡沈说：“监，指的是三监的监。康叔也受命治理京畿之地的百姓，当时也称为监，所以武王用先王设立监国官职的本意来告诫他。意思是说，王者之所以开设监国官职，其治理的根本只是为了百姓罢了。任命监国官员时的训辞大概是说：不要互相残杀百姓，不要互相虐待百姓，对于寡弱之人要哀怜尊敬他们，使他们不失所；对于穷困孤独的妇女要联络归属他们，使他们有所依靠，保全并聚合百姓，都通过这种方式来包容蓄养他们。而且周王之所以要求邦君和办事官员效法，其命令是什么呢？也只是希望他们引导百姓走向生养安全的地方罢了。自古以来的君王任命监国官员都是这样的，你现在担任监国，可以不用刑罚来残害百姓了。”
陈大猷说：“《周礼》中建立牧官和监官来维系邦国，从黄帝时期就已经设立左右监来监视万国，他们是诸侯中的长官。”
臣按：夏商周三代以前设立监官来监察邦国，大概是在诸侯中挑选杰出的人设立为长官来维持秩序，自从秦朝废除诸侯设立郡守、郡尉和监官，则是在郡守、郡尉之外另外设立官职来监视他们。制度虽然不同，但其治理的根本都是为了百姓，不互相残杀，不互相虐待，哀怜尊敬他们，联络归属他们，保全聚合百姓，通过这种方式包容蓄养他们，并引导他们走向生养安全的地方罢了。
汉朝初年，派遣御史监察三辅郡，考察诉讼案件，后来又设置监察御史。
汉文帝又派遣丞相史出巡刺探并督察御史，汉武帝开始设置部刺史，用六条规定来考察郡国。汉成帝改为州牧，不久又恢复为刺史。
唐朝将天下分为十道，设置巡察使，不久改为按察使，后来又改为采访处置使，再后来改称为观察使，在有军事驻地的地方则设置节度使。
宋朝初年设置转运使，后来又设置提点刑狱，共有四个部门，称为帅司、漕司（即转运使）、宪司（即提刑司）、仓司，各自建立衙门，每个部门都有长官和属官。
臣按：黄帝的四监，唐尧虞舜的四岳、十二牧，夏商周三代的方伯连帅，这些都是后世监司的职责，但是当时实行的是分封制，所监察的是诸侯的国家。秦汉以来才开始设立郡县，设置郡守县令，土地划分而官员众多，所以用来监察他们的制度尤其不能没有确定的体制。汉朝以来虽然设置了刺史、州牧、观察使、节度使、转运使、提刑使等职位，然而官职没有固定的制度，治理没有确定的衙署，其流弊甚至导致职责分散而不统一，权力过重而不灵活，虽然有监察的名义却没有弹劾举发的实际，以至于官吏没有受到惩罚而百姓没有受到恩惠的情况也是有的。本朝初年沿袭前朝的制度，设置行中书省，不久又废除，将天下分为十三个布政司，每个司设置布政使、参政、参议各两名，都分左右来总领一方，承担传达政令、宣扬教化的职责，又设置都指挥使司掌管军政，按察司掌管法度，三者并列而立，称为三司。治理的衙署有了固定的地方，官职的关联又有确定的制度，德政刑罚兼施，文武并用，体制相互维系，关系网络相通，自从废除诸侯设置郡守以来，治理地方的制度没有像这样详细且完善的了。又在每年派遣一名御史去巡行考察当地，临近边境则专门任命大臣去镇守，有事时则分别派遣大臣去巡行安抚，因此百年以来官吏没有失职，百姓没有积怨，祸乱没有发生，就是用的这个方法。仰思祖宗治理地方的制度尽善尽美，确实可以说超越百代了，然而能够振作并维持它的，又在于圣明的子孙。古人说天下的根本在于郡县，郡县的责任托付给监司，而其大纲总要则专门在于朝廷。如果真的能够委任大臣，让他们推举选择监司，在任用之前广泛询问考察，遇到职位空缺就根据才能选拔任用，或者从班列中举荐，或者从州郡中提拔，或者通过职务递升选拔，或者破格超擢，又在任用之后要求他们取得实际效果，果然有非凡才能的就加以表彰，有明显实绩的就破格提拔，而对于不贤、庸懦、贪婪鄙陋的人不顾及他们一家人的哭泣，这样，那么十三个道的藩司臬司、数十名正职和佐职都能得到合适的人选，而郡县就没有不好的官吏，乡野就没有不安定的百姓了。治理天下的关键就在这里，恳请仁圣的君主加以注意，天下百姓将不胜庆幸。
宋神宗对文彦博等人说：“各道的帅臣、转运使职责非常重大，一道的安危系于他们，应该谨慎选择人选并让他们长期任职。汉宣帝循名责实，必须用这个方法。”文彦博回答说：“治理天下的关键没有比这更重要的了。”（以上关于监司）
臣按：神宗说各道使臣职责非常重大，一道的安危系于他们，我曾经由此推想，一道的安危系于使臣，那么一郡的安危系于郡守和佐官，一县的安危系于县令和县丞，一乡的安危系于里胥，这是可以知道的。合并乡成为县，合并县成为郡，合并郡成为道，命令各道统一起来就成为天下，天下之大是由各道积累而成的，道由郡积累，郡由县积累，而县又由乡积累而成。天下之大好比人的身体，身体之中外有四肢百体，内有五脏六腑，气息相通，血脉
之周流，无一时之可息、无一处之可滞，一时或息、一处或滞则疾病生而疮痏成矣，病之所以致死者不必出自脏腑之中、肢体之上，一疡生于指爪之间仅如黍米亦或可以致命，知命君子不可以不之谨也。是故善治天下者恒以其身视天下，无尺寸之肤不爱则无尺寸之肤不养，身一处乎宫庭毡厦之上而心常存乎郡县闾里之中，端居高拱之时、瞑目注想之际，海宇之大，百万之众系乎吾之一身，一人之身不出户庭之外何以周知而遍及之哉？政赖内外之群臣，内焉者为吾举纲而挈领，外焉者为吾承流而宣化焉耳。朝着之间、百官之众可以目击而声呼也，若夫四方八表之远，吾目不及见也，吾耳不及闻也，吾身不能亲行而躬阅之也，所以代吾施政教以安之者有监司焉，监司之下有郡守也，郡守之下有县令也，县令之下有里胥也。地域有广狭、人民有众寡，政事有繁简、职任有崇卑，其为长民之任而为吾教养斯民，有功于我者则一而已。孟子有言，“得乎丘民而为天子”，天子之所以得乎丘民者，政赖乎此四等人耳。人主欲安其大宝之位以凝上天之命，固祖宗之业，全其身于安荣之地以为子孙千万年之计者，乌可不以安民为先务，而欲安民者乌可不择长民之人哉？
译气机周流运行，没有一时可以停息、一处可以阻滞的。如果一时停息、一处阻滞，就会生病并形成疮疡。导致死亡的疾病，不一定出自脏腑之中、肢体之上，哪怕是在指甲间生出一个仅如黍米大小的疮疡，也可能致命，深知天命的人不可以不谨慎对待。
因此，善于治理天下的人，总是以自身来体察天下，没有一寸肌肤不爱护，也就没有一寸肌肤不养护。身体虽然处在宫廷毡帐之上，但心思常放在郡县乡里之中。在端正高坐、拱手无为之时，闭目凝神、专注思考之际，天下如此广大，百万民众都系于我一身，一个人不出门庭之外，怎么能周知并遍及天下呢？
政事依赖内外群臣，在内的人为我提纲挈领，在外的人为我承续政令、宣扬教化。朝廷之上、百官众多，可以亲眼目睹、高声呼唤。至于四方极远之地，我的眼睛看不到，耳朵听不到，身体不能亲自前往并亲自查看。所以代替我施行政教以安抚百姓的，有监司；监司之下有郡守；郡守之下有县令；县令之下有里胥。
地域有广阔与狭小之分，人民有多寡之别，政事有繁杂与简单之异，职位有高下之差，但作为治理百姓的长官，为我教养这些百姓，对我有功的，这一点是一样的。孟子说过：“得到平民百姓拥戴的才能成为天子。”天子之所以能得到平民百姓拥戴，政事就依赖这四类人罢了。
君主想要安定自己的尊贵地位以凝聚上天的使命，巩固祖宗的基业，保全自身在安宁荣宠之地，以为子孙千万年做打算，怎么能不把安抚百姓作为首要任务，而想要安抚百姓，怎么能不选择治理百姓的人呢？
以上论择民之长
卷一九
▲分民之牧
《舜典》：肇（始也）十有二州。
朱熹曰：“中古之地但为九州，曰冀、兖、青、徐、荆、扬、豫、梁、雍，禹治水作贡，亦因其旧。及舜即位，以冀、青地广，始分冀东恒山之地为并州，其东北医无闾之地为幽州，又分青之东北、辽东等处为营州，而冀州止有河内之地，今河东一路是也。”
咨十有二牧曰：“食哉惟时，柔远能迩，惇（厚也）德（有德之人）允（信也）元（仁厚之人）而难（拒绝也）任人（包藏凶恶之人），蛮夷率服。”
朱熹曰：“牧养民之官十二，牧十二州之牧也。舜言足食之道惟在于不违农时也，柔者宽而抚之也，能者扰而习之也，远近之势如此，先其略而后其详也，又言当厚有德信仁人而拒奸恶，凡此五者处之各得其宜，则不特中国顺治，虽蛮夷之国亦相率而服从矣。”
臣按：有虞之世分天下为十二州，每州设一牧以分治之，在内则统之以四岳，亦犹百揆统在廷之庶官也。盖帝王之治，内外相维、大小相承，分而理之使其有条序而不乱，合而一之使其有统摄而归一，所以为此者不过安养斯民而已。故舜咨十二牧首以民食为言，盖以国之所以为国者民也，民之所以有生者食也，然欲民之得食在乎不违农时，农不失时则得以尽力田亩，而仰事俯育之有余，而公私咸给矣，不然，则非但民不得以为民而国亦不得以为国矣。然欲吾民之得其所，又在乎所用之得其人，苟非受民牧之寄者，所厚者皆有德之人、所信者皆仁厚之士，而包藏凶恶之人皆知所以拒而绝之，不使之得以预吾政临吾民焉，虽有仁心仁闻而民不被其泽矣。是以人君为治必择牧民之长，而又使其长择其所用以分牧之人，一处不得其人则一处之民受其害，必无一处之不得其人，使家家皆有衣食之资，岁岁不违耕作之候，则家给人足而礼义兴行，协气嘉生，薰为太和，而唐虞雍熙泰和之治不外是矣。
《禹贡》：禹敷（分也）土（分别土地以为九州），随山刊木，奠（定也）高山大川。冀州，济、河惟兖州，海、岱惟青州，海、岱及淮惟徐州，淮、海惟扬州，荆及衡阳惟荆州，荆、河惟豫州，华阳、黑水惟梁州，黑水、西河惟雍州。
郑樵曰：“州县之设有时而更，山川之形千古不易，所以《禹贡》分州必以山川定疆界，使兖州可移而济、河之兖州不能移，使梁州可迁而华阳、黑水之梁州不能迁，是故《禹贡》为万世不易之书。后世之为史者主于州县，故州县移易而其书遂废矣。”
臣按：舜以前皆为九州，至舜乃肇为十二州，盖禹治水敷土在肇十二州之前，时犹九州也。其后禹复并为九州，商因之，观《左传》所谓“昔夏之方有德也，九牧贡金”，及《商颂》所谓“帝命式于九围”可见矣。
《周官》：内有百揆、四岳，外有州牧、侯伯。
蔡沈曰：“百揆无所不总者，四岳总其方岳者，州牧各总其州者，侯伯次州牧而总诸侯者也。”
臣按：唐虞之世设百揆以统内之庶官，设四岳以统外之州牧。州牧之分任者既各以其事功而上于四岳，四岳又总以各牧之所上者以归于百揆，此体统所以归于一而不紊也。
《尔雅》：两河间曰冀州，河南曰豫州，河西曰雍州，汉南曰荆州，江南曰扬州，济河间曰兖州，济东曰徐州，燕曰幽州，齐曰营州。孙炎曰：“《尔雅》与《禹贡》《职方》皆不同，疑殷制。”
《大雅嵩高》诗篇序曰：尹吉甫美宣王也。天下复平，能建国、亲诸侯，褒赏申伯焉。其首章曰：嵩高维岳，骏（大也）极于天。维岳降神，生甫（甫侯也）及申（申伯也）。维申及甫，维周之翰（干也）。四国于蕃（蔽也），四方于宣。
朱熹曰：“宣王之舅申伯出封于谢而尹吉甫作诗以送之，言岳山高大而降其神灵和气以生甫侯、申伯，实能为周之桢干，屏蔽而宣其德泽于天下也。”
臣按：人君建国以为国之桢干，实欲资之以为京师
译以上论述选择治理百姓的长官
卷一九
▲分设治理百姓的长官
《舜典》记载：开始设立十二州。
朱熹说：“中古时期的土地只划分为九州，即冀州、兖州、青州、徐州、荆州、扬州、豫州、梁州、雍州，大禹治水制定贡赋，也是沿袭旧制。等到舜即位，因为冀州、青州地域广阔，开始将冀州东部恒山一带划分出来设立并州，将其东北医无闾一带划分出来设立幽州，又将青州东北、辽东等地划分出来设立营州，于是冀州只剩下河内一带的土地，也就是现在的河东一路。”
舜咨询十二州的长官说：“让百姓吃饱饭关键在于不违背农时，安抚远方的人，亲近近处的人，厚待有德行的人，信任仁厚的人，而拒绝任用包藏凶恶的人，这样蛮夷各族都会顺从归服。”
朱熹说：“牧是养育百姓的官职，十二牧就是治理十二州的长官。舜说让百姓足食的方法在于不违背农时，‘柔’是宽厚地抚慰，‘能’是安抚并使之习惯，远近的情况就是这样，先说大略再说细节。又说应当厚待有德行的人，信任仁厚的人，而拒绝奸恶之人，这五方面如果处理得各得其宜，那么不仅中原地区顺从治理，即使是蛮夷国家也会相继服从。”
臣按：有虞氏时代将天下划分为十二州，每州设置一位长官来分别治理，在朝廷内部则由四岳统领，这就像百揆统领朝廷中的众官一样。大凡帝王的治理，内外相互维系、大小相互承接，分开治理使其有条理而不混乱，合而为一使其有统摄而归于一致，这样做不过是为了安顿养育百姓罢了。所以舜咨询十二位长官时，首先从百姓的衣食谈起，大概是因为国家之所以成为国家在于百姓，百姓之所以能生存在于食物，然而想要百姓得到食物，关键在于不违背农时，农事不违时就能尽力耕种田地，从而对上侍奉、对下养育都有余裕，公私都能供给充足；如果不这样，那么不仅百姓不能安居乐业，国家也不能成为国家了。然而想要我们的百姓得到安顿，又在于所用的人得当，如果不是那些受托治理百姓的长官，所厚待的都是有德行的人，所信任的都是仁厚之士，而包藏凶恶的人都知道被拒绝和断绝，不让他们参与我们的政事、凌驾于我们的百姓之上，那么即使有仁爱之心和仁爱之名，百姓也享受不到恩泽。因此君主治理国家一定要选择治理百姓的长官，又让长官选择他们所任用的分治人员，一处不得其人，那一处的百姓就会受害，必须做到没有一处不得其人，使家家户户都有衣食的来源，年年不违背耕作的时节，那么家家富足、人人丰足，礼义兴起推行，祥和之气滋生，熏染成为太和之气，唐尧虞舜那种雍容和乐、安泰和谐的治理，不外乎就是这些了。
《禹贡》记载：大禹划分土地，顺着山势砍削树木做标记，确定高山大川的位置。冀州，济水与黄河之间是兖州，大海与泰山之间是青州，大海、泰山与淮河之间是徐州，淮河与大海之间是扬州，荆州与衡山以南是荆州，荆州与黄河之间是豫州，华山之阳与黑水之间是梁州，黑水与西河之间是雍州。
郑樵说：“州县的设置有时会有变更，山川的形势千古不变，所以《禹贡》划分州界必定以山川来确定边界，使得兖州可以迁移，但济水、黄河之间的兖州不能迁移，使得梁州可以迁徙，但华山之阳、黑水之间的梁州不能迁徙，因此《禹贡》是万世不变的书。后世写史书的人以州县为主，所以州县变更了，他们的书也就废弃了。”
臣按：舜以前都是九州，到舜才开始设立十二州，大概大禹治水划分土地是在设立十二州之前，当时还是九州。后来大禹又合并为九州，商朝沿袭了这个制度，看《左传》所说的“从前夏朝正有德行的时候，九州的长官进贡金属”，以及《商颂》所说的“天帝命令在九州范围内作为法式”就可以知道了。
《周官》记载：内部有百揆、四岳，外部有州牧、侯伯。
蔡沈说：“百揆是无所不统领的，四岳是统领各方岳的，州牧是各自统领其州的，侯伯是次于州牧而统领诸侯的。”
臣按：唐尧虞舜时代设立百揆来统领内部的众官，设立四岳来统领外部的州牧。州牧分别任职后，各自将事功上报给四岳，四岳又汇总各牧上报的内容归于百揆，这就是体制统绪之所以归于一而不紊乱的原因。
《尔雅》记载：两河之间叫冀州，黄河以南叫豫州，黄河以西叫雍州，汉水以南叫荆州，长江以南叫扬州，济水与黄河之间叫兖州，济水以东叫徐州，燕地叫幽州，齐地叫营州。孙炎说：“《尔雅》与《禹贡》《职方》都不同，怀疑是殷商的制度。”
《大雅·嵩高》诗篇序言说：尹吉甫赞美宣王。天下重新太平，能够建立国家、亲近诸侯，褒奖申伯。其首章说：嵩山高大，高耸直达天际。嵩山降下神灵，生出甫侯和申伯。申伯和甫侯，是周朝的栋梁。四方依靠他们作为屏障，四方依靠他们宣扬德泽。
朱熹说：“宣王的舅舅申伯出封到谢地，尹吉甫作诗送他，说嵩山高大而降下神灵和气以生出甫侯、申伯，他们确实能成为周朝的栋梁，屏蔽并宣扬德泽于天下。”
臣按：君主建立国家作为国家的栋梁，实际上是想要借助他们来保卫京师