大学衍义补卷十六

译百姓都流徙到四方，所以用政令将他们聚集起来。散利，是指发放已经储藏的公家财物；薄征，是指减免百姓尚未缴纳的租税。这两项，是荒政的开端。将已储藏的财物散发出去，将未缴纳的租税予以减免，荒政的大纲就确立起来了。缓刑，是说百姓迫于饥寒，不幸有了过失，就宽缓刑罚，以表示哀怜。弛力，是说平时征用民力，一年不超过三天，现在则放宽限制，让民力得以休养生息。舍禁，是说山虞、林衡等官职都撤除禁令，任由百姓取用。去防，是说撤除关卡的稽查，使货物流通，商人能够交易，这是救荒的关键措施。眚礼，是说凡是礼仪中可以简省的都予以简省，比如只有币帛而没有牺牲之类。杀哀，是说凡是丧事的礼节，全都减省，专门处理防荒政事。蕃乐，是说年成荒歉百姓饥饿，应当为百姓的忧患而忧虑，所以收藏乐器，不举行过多的婚礼。多昏，是说在凶荒之年，简化礼仪而多办婚礼，使男女得以相互保全。索〇神，是说没有不祭祀的神灵，包括奔走祭祀群望之类。前面既然说了缓刑，后面又说铲除盗贼，这是常道与权变都并举的地方。百姓不幸有过失，固然值得哀怜，但奸民也有伺机作乱的情况，凶荒之年，民心容易动摇，一人呼喊，万人聚集，所以以铲除盗贼作为结尾，以制止动乱的萌芽。大致上《周礼》六官虽然职掌不同，但其关节脉络都相互呼应。比如散利，必须考察大府、天府、内府等掌管财赋的官员；比如薄征，必须考察九职、九赋、九贡；比如缓刑，必须考察司寇、士师所掌管的刑罚。其他无不如此，广泛参看考证，然后才能明白。

译叶时说：“圣人制定荒年政令来聚集百姓，是为了补救天时不正常的状况，并弥补地利、人和的不足。天灾，历代国家都有；年成凶歉，粮食歉收。在上位者如果不能赈济救助、抚恤百姓，那么老弱之人就会辗转死于沟壑，壮年人就会流散到四方。百姓怎么能聚集呢？然而这十二项政令，叫做‘弛力’、‘薄征’、‘舍禁’、‘去防固’，都有利于百姓；而将‘散利’放在首位，是因为它与百姓性命关系尤为紧急。利益不散发，百姓就不能聚集；即使有‘眚礼’、‘蕃乐’、‘杀哀’、‘多昏’等政令，也未必有实惠惠及百姓。”

臣按：《易经》说：用什么来聚集人？回答说：财物。《大学》说：财物散发，百姓就会聚集。大概上天设立君主来治理百姓，君主必须得到百姓，然后才能成为君主，所以君主一天也不能没有百姓。然而百姓必须有安居的地方，日常饮食的器具，然后才能聚集。君主治理天下，要使一世的百姓常有聚集居住的快乐，而没有分散的忧虑，究竟用什么东西呢？不过是财物罢了。然而这些财物，消耗浪费的原因，固然由于人力，但尤其没有比天灾更严重的了。因此君主在丰收无事的时候，常常要有天灾流行的思考，百姓匮乏断绝的忧虑，预先有所积蓄，作为一旦遭遇凶荒的准备。这没有别的原因，是担心我们的百姓流散而无法再聚集。所以《周礼》十二项荒年政令，以“散利”为首。郑氏说“散利”是借贷种子和粮食。大概给予粮食以救济一时的饥饿，给予种子以作为来年的打算，圣人忧民的心意真是深切而长远啊。既散发了所有的利益，又实行薄征等其余十一项措施来辅助。这就是上古治理的时代，虽然时有丰歉，但百姓没有忧患，百姓得以长久聚集，君位得以永远安定的原因吧？

遗人（遗馈，掌管储备物资的官员）掌管国家的储备物资（少的叫委，多的叫积），用来等待施予恩惠。乡里的储备，用来抚恤百姓的艰难困厄（艰难困厄，指年成不好，粮食歉收）。城门关隘（在都城叫门，在郊外叫关）的储备，用来供养老人和孤儿。郊外和乡里的储备，用来接待宾客（四方到来的人）。野外边鄙的储备，用来接待羁旅之人（指不能离去的人）。县都的储备，用来应对凶荒。

廪人（主管储藏粮食的长官）掌管九种谷物的数量（九谷指黍、稷、稻、粱、菰、麻、麦、豆），用来等待国家的分发（分发指委人的储备物资）、赈济赐予（指赏赐）、稍食（指俸禄粮食）。根据年成的好坏计算国家用度（好指丰年，坏指歉年），以知道用度是否充足（量入为出，知道所用的是充足还是不足），以此宣告谷物的使用，以治理年成的凶歉（治理，指预先防备）。凡是万民的口粮（计算万人所吃的粮食）（食指一个月的口粮），丰年（上）每人四鬴（六斗四升叫鬴），中等年成（中）每人三鬴（每人一个月吃三鬴），歉年（下）每人二鬴（每人一个月吃二鬴）。如果口粮不足每人二鬴（如果一个月口粮一人不足一石二斗八升），就命令国家迁移百姓到有粮食的地方（迁移粮食不足地区的百姓，去粮食有余的地方），宣告君王削减国家用度（凶年国家用度应当从简节省）。

臣按：《周礼》十二项荒年政令，是国家遇到凶荒时的救济方法。遗人所掌管的，是国家平时收集储备物资，等待凶荒时施予恩惠的方法。廪人所掌管的，是国家每年计算丰歉，作为来年迁移就食的方法。观察这些，可以看出先王时代，为百姓考虑灾患的良法深意了。大概在没有荒年时，预先有所准备；将要荒年时，先有所计划；已经荒年时，大力加以救助。这就是三代百姓遇到灾祸却没有忧患的原因吧？现在这些遗留的制度还在，后世君主如果真能师法其意并确立这三种方法，那么百姓遇到凶荒时，就没有饥饿的忧患，流离失所的痛苦了。

司救，凡是年岁有时有天灾（指灾害），百姓患病，就拿着符节巡视国都及郊野，并奉君王之命施予恩惠。

李觏说：“司救奉君王之命施予恩惠，不只是在凶荒时才施与，疾疫时也有。四季的瘟疫，有时连月不愈，有时全家不起床。壮年人卧病在床，老人小孩无能为力。饮食供应不上，医药无法救治，以至于死亡的，难道是天命吗？君主应当动心了。所以凶年，不只是减免田租，那些货物贿赂的税收都免除。疾疫时也是如此，遭受饥荒的人，谋求衣食，本来无所不至，如果还要搜括他们的财物，那他们手脚该怎么办呢？何况在疾疫流行的时候，怎么能助天为虐呢？君主应当动心了。”

臣按：疾疫之灾，多发生在凶荒之年。凡是遇到荒年，应当预先防备，使百姓不至于因饥饿而内伤，因劳苦而外感，因积聚而旁染。这也是救荒的一种辅助。

春秋襄公二十四年发生大饥荒。

胡安国说：“古代救灾的政令，如果国家遭遇凶荒，或者开仓赈济匮乏，或者调运粮食互通有无，或者迁移百姓去有食物的地方，或者施粥救济饿殍，或者兴修工程以聚集失业的人，缓刑免禁，弛力薄征，搜索神灵，清除盗贼，停止射礼而不宴饮，设置道路而不修缮，削减礼物而不备办。即使有旱灾水涝，百姓也没有菜色。之所以能这样准备，是因为……”

译这就是它的极致。这一年秋天有阴寒凝滞造成的灾害，而冬天发生大饥荒，大概是用来赈济灾民的措施有所欠缺。所以记载下来作为警戒。

译臣按：胡氏所说的救灾政令，已经完备了。如果推行实行，那么即使有灾荒，也不会造成灾害。只有百姓遭遇灾荒而君主不加以防备，这才是百姓遭受灾荒的原因吧？作为统治者，应当体察圣人《春秋》的笔法，不要坐视百姓遭受灾荒而不事先进行预防、临事进行防备啊！

谷梁赤说：“五谷歉收为‘成’，称为大饥；一谷歉收，称为‘嗛’（不足的样子）；二谷歉收，称为饥；三谷歉收，称为馑；四谷歉收，称为康（空虚）；五谷歉收，称为大侵（侵伤）。大侵时的礼制，君主吃饭不兼用两种美味，台榭不加粉饰，废除射侯，宫廷内的道路不加修整，百官只布列而不更行制作。只祈祷而不祭祀，这就是大侵时的礼制。”

臣按：君主吃饭不兼用两种美味以下，这就是《周礼》膳夫所说的“大荒则不举”的意思。好比父母一样，他们的孩子已经饿得吃不上饭了，却还说“我心里想着膏粱美味，很安心”吗？

《王制》说：耕种三年，必定有一年的余粮；耕种九年，必定有三年的余粮。以三十年为通计，即使有凶旱水涝，百姓也没有因饥饿而面色病态的样子，然后天子才能每天进食，并奏乐助兴。

马睎孟说：“三十年为一世，耕种三年必定有一年的余粮，到三十年通计，这是人力的作用。凶旱水涝，这是天灾的变化。人力完备，就可以应对天灾的变化。大概王者与百姓同患难，所以即使有凶旱水涝，而百姓在下面没有因饥饿而面色病态，然后天子每天进食，各种美味具备礼仪，并用音乐助兴。”

臣按：国家之所以成为国家，是因为有百姓。百姓之所以成为百姓，是因为有食物。耕种虽然出自百姓，但粮食却聚集在国家。当没有事情的时候，丰收的年份，百姓自己吃自己的粮食，本来不依赖国家。不幸遇到水旱灾害，凶荒的年份，百姓每天的粮食接济不上，用来接济他们的，是国家。国家又没有积蓄，百姓将依赖谁呢？百姓饥饿到死亡和流散，那么国家就空虚了，还怎么能成为国家呢？所以国家没有九年、六年的积蓄，虽然不是完整的国家，但还足以成为国家。至于没有三年的积蓄，那么国家就不是国家了。国家不是国家，不是说没有土地，而是没有粮食来聚集百姓罢了。所以耕种三年，必定剩余一年的粮食；耕种九年，必定剩余三年的粮食；以至长达三十年，剩余的粮食多达十年，那么国家就没有不足的忧患，百姓有剩余的粮食。一旦遇到凶荒，百姓有所依赖而不流散，有所食用而不死亡，国家的根本就安定稳固了。虽然如此，治理国家的人不是不想积蓄粮食以防备凶歉，然而一年的产出，仅仅够供给一年的费用，怎么办？回答说：几口人的家庭，十金的财产，如果有智谋的人，尚且能经营筹划以度日，积聚以备患难，何况拥有天下之大，四海之富的人呢？

《玉藻》说：年成不好，天子穿素服，乘素车，吃饭没有音乐。”又说：“年成不好，君主穿布衣，插着士人的笏板，关梁不收租税，山泽设障守卫而不收赋税，土木工程不兴建，大夫不得造车马。”臣按：古代帝王遇到灾荒必定恐惧，凡事都加减节减贬损，不仅仅是为了忧虑百姓的忧患，大概也是为了畏惧天灾。所以《周礼》说大荒则不举，大札（瘟疫）则不举，天地大灾则不举。举，是指杀牲盛馔。难道只是饮食如此吗？那么凡是所穿的衣服，所乘的车，各种兴作举动，都停止休息。这没有别的原因，君民的身份虽然悬殊，但实际是相互依赖以成就的。当这凶荒的时候，我们的百姓嗷嗷待哺，互相看着，从事技艺的人技能无处使用，从事贸易的人货物无处销售，典当则富户没有钱，借贷则上户无力，鱼虾螺蚌的采集已经枯竭，树皮草根的剥掘又已穷尽，面无人色，形如鬼魅，扶老携幼，辗转号呼，勉强拖着病体，空腹呻吟，气息奄奄，朝不保夕，处于危险境地，濒临死亡，就是这样。作为统治者，怎么忍心独自享受供奉呢？即使想享受，也将会食不下咽。虽然如此，与其在灾荒之后贬损，不如在灾荒之前保养。不仅下面的百姓不遭受痛苦，上面的人也不必等到降损。

孟子回答邹穆公说：“凶年饥岁，君主的百姓老弱转死沟壑，强壮的人流散到四方，将近千人。而君主的粮仓充实，府库充盈，官吏没有人报告，这是上面怠慢而残害下面。君主实行仁政，百姓就会亲近他们的上级，为他们的长官效死。”

范祖禹说：“《尚书》说：‘百姓是国家的根本，根本稳固国家就安宁。’有粮仓府库，是为了百姓。丰年就征收，凶年就散发，体恤他们的饥寒，救济他们的疾苦，因此百姓亲近爱戴他们的上级。有危难就奔赴救援，像子弟保卫父兄，手足捍卫头目一样。”

臣按：君主治理国家，用来延长国运、安定君位的，没有比为民更紧急的了。所以凡是国家用来修营、积贮的，哪一项不是为了百姓呢？所以丰年就征收，不是征收来作为自己的利益，而是收取百姓的有余，以备他日的不足；凶年就散发，不是散发来作为自己的恩惠

译用来救济百姓的不足，而发放先前积蓄的有余。唉！百姓有祸患，君主就体恤他们，那么将来君主不幸遭遇祸患时，百姓将会救助他，只怕落后于人呢。

译荀况说：田野和边远地区，是财富的根本；墙垣、地窖和粮仓，是财富的枝末。百姓顺应天时，农事井然有序，是货物的源头；按等级征收赋税存入府库，是货物的流末。所以英明的君主务必谨慎地养护好天时之和顺，节制财富的流末，开辟财富的源头，并适时地斟酌调节。使天下财富充裕有余，而君主不担忧不足。像这样，上下都富裕，财物无处藏匿，这就是懂得国家财政的极致了。所以大禹时十年水灾，商汤时七年旱灾，而天下没有面有菜色的人，十年之后，年成谷物再次丰收，而陈旧的积蓄还有剩余。这没有别的原因，就是懂得根本、枝末、源头、流末的道理罢了。

臣按：荀况关于根本、枝末、源头、流末的学说，有国家的人不可以不知道。如果真正知道根本在哪里，那么丰厚财富的源头在哪里，就开辟它；谨慎地守住枝末，节制流量，以收入作为支出，从那里汲取来注入这里，使百姓常有余，君主没有不足。大禹、商汤之所以遇到灾害而不成为祸患，就是知道这个道理的缘故。

魏国李悝的平籴法，中等饥荒就发放中等丰收年所征收的粮食，大饥荒就发放大丰收年所征收的粮食来出售，所以即使遇到饥荒，粮价不贵而百姓不流散。汉代耿寿昌请求命令边郡修筑粮仓，在谷价便宜时增加价格来收购，以利于农民；谷价贵时降低价格来出售，以利于百姓，名叫常平仓。

臣按：耿寿昌常平仓的方法，根据谷价的贵贱来增减价格，进行买卖。这个方法不是不好。然而年成的丰歉不固定，谷物的种类不一，有的连年歉收，有的这种谷物丰收而那种谷物不收。如果在征收和发放的时候，不斟酌调节上下，这个方法有时就会不平允了。只有现在江北地区，土地可以窖藏，混合种植五谷，适宜仿照这个方法，在要害处设立常平司，专门派遣户部属官去主持这件事，随着谷物成熟而收购物品，不必局限于特定地点，根据时节给予价格，不必由官府固定，看年成丰歉，随时买卖，立仓用耿寿昌的名义，征收和发放实行李悝的方法，大概就可以了吧。

晁错对汉文帝说：“圣明的君王在位，而百姓不挨冻受饿，不是君王亲自耕种让他们吃饭，亲自织布让他们穿衣，而是为他们开辟了获取资财的途径。所以尧、禹时有九年的水灾，商汤时有七年的旱灾，而国家没有互相抛弃而瘦病的人，是因为积蓄多而准备先具备了。现在四海统一，土地和人口的众多，不比商汤、大禹时少，加上没有几年水旱的天灾，而积蓄却没有达到那样的程度，为什么呢？土地有遗留的利益，百姓有剩余的力量，生产谷物的土地没有全部开垦，山泽的利益没有全部开发，游食之民没有全部回归农业。”

臣按：安养百姓的政治，在于开辟获取资财的途径。开辟资财有方法，在于开垦田地，疏通山泽，使土地没有遗留的利益；禁止游民，振兴农业，使百姓没有剩余的力量。这样积蓄就多了。即使有天灾，几年的水旱，而我们为此做的准备，早已具备，怎么能成为我们百姓的祸患呢！所以古代善于治理的人，常在荒年之前做好准备，在祸患之后进行救济，防止灾祸的方法就低下了。

隋朝开皇五年，度支尚书长孙平上奏，命令民间每年秋天，每家出一石以下的粟麦，贫富没有差别，输送到所在的社，委托社司检查管理，以备凶年，名叫义仓。

胡寅说：赈济饥荒没有比靠近百姓更重要的了。隋朝义仓从百姓那里收取的不多，而把仓设置在所在的社，饥民得到食物，大概差不多了吧？后世义仓的名义固然还在，而把仓设置在州郡，一旦有严重的饥荒，官吏固然不向上报告，善良的官吏敢报告了。等到上报批准，委派官吏出去施舍，公文往来反复，发放艰难阻碍，监临的胥吏互相侵吞。那些受惠的人，大抵是靠近城郭、有能力自己到达的人罢了，住得远的，怎么能扶老携幼走几百里去就食那少量的粮食呢？一定要做到有备无患，应当以隋朝为法，选择治理百姓的官员，实行劝农的法令，辅以救荒的政治，根本和枝末都并举，百姓的饥荒，大概有痊愈的希望吧？

臣按：义仓的方法，它的名称虽然美好，实际上对百姓没有益处。储存在所在的社，也与储存在州县没有不同。为什么呢？年成的丰歉没有定数，土地的燥湿各不相同，官吏的任用不久，人品的邪正不同。由此看来，所谓的义，反而成为不义，本来为了利民，反而有害于他们。只看到事情烦扰，长官奸邪罢了，对于赈济防备的实际，确实没有益处。那么怎么做才可以呢？臣愚昧，私下有一个见解，请求将义仓现有的存粮，归并到官吏的仓库，使所储存的与在仓的粮食按顺序支取。遇到荒年，按照数量支取出来，计算路途的费用，运送到所在的社之间，来发放给百姓（就量用其中的米作为脚费）。负责这件事的人，不必是现任的官员，发放给百姓的人，不必是在官的属员。主管部门选择官员来委托，一定要用大义来责成；委托的官员选择人来使用，一定要给予特殊的礼遇（这件事详见下文）。不必拘泥于所辖，专断于所属。这样大概百姓能受到恩惠吧？

唐贞观二年，派遣使者赈济防备饥民卖孩子的，拿出金帛赎回他们。臣按：饥荒之年，百姓多卖孩子，天下都是这样，而淮河以北，泰山以东，尤其严重。唉！人最所爱的，是孩子。时日不相见，就思念他们

译如果举刀伤害他们，就会感到哀痛。在太平丰年的时节，即使拿千金去交换一个幼儿，他们也会伸长脖子接受刀割也不肯交出孩子。一旦遭遇灾荒，食物接济不上，只担心卖掉孩子却无人购买，所以即使是十几岁的孩子，仅仅换得三五天的口粮，也肯交出了。这没有别的原因，是知道一起死亡也没有益处。然而在这种困顿饥饿之后，瘟疫容易到来，互相传染，路过的人也不顾惜，即使有卖出的，也因为饮食失调，往往导致死亡。因此灾荒歉收的年份，饿死的人充满道路，尸体堵塞街道，有不堪言说的情况。臣愚昧，私下认为唐太宗赎回饥民所卖的孩子，固然有仁爱之心。但是等到他们卖掉之后再去赎回，那些卖不出去而死掉的人也很多了。不如遇到饥荒歉收的年份，百姓有卖孩子的，官府代为购买，每个男孩或女孩，以花费五缗以上为标准，酌情给卖孩子的人作为赡养的费用，用剩余的钱作为调养的费用，保留他们原来的姓氏，赐予新的名字，送到边郡，编入军队，给予粮食和赏赐，配给军士家庭，让他们养育【死者不许句丁】这样，既能够保全他们的性命，又能够救济他们的父母，内地不耗费资源，边城充实，这是在救荒之中有充实边防的效果。或许有人说国家府库有限，费用没有出处，现在江南的人有被贬戍守西北两边的，句丁补伍如同弃市，等到到达戍守的地方，大多不能任用。今后遇到灾荒年份，预先借官钱购买他们，等到后来江南民户有补充极边军伍的，愿意出五百缗以上的，免除他们的军籍；出二百缗以上的，改入近卫。这样，免除一个军得到一百个军，转移一个军得到四十个军，随着所得抵数归还官府。几十年之后，边境的军队日益增加，而南方的军伍也不缺乏了。有人说：因为饥荒招募士兵，古代有这样的事吗？回答说：富弼在青州，因为救济饥民，招募士兵数以万计，史书可以考证。

译唐代宗时期，刘晏掌管国家财政赋税，他认为人口增多，赋税自然就会扩大，所以他治理财政以爱护百姓为优先。他在各道设置知院官，每十天或一个月详细汇报州县丰收或歉收的情况给使司，丰收时高价收购粮食，歉收时低价卖出粮食，有时用粮食交换杂货供给官府使用，以及在丰收的地方出售粮食。知院官刚看到歉收的苗头，就提前申报到某个月需要减免多少赋税，某个月需要多少救助。到了期限，刘晏不等州县申请，就立即上奏施行，应对百姓的急难，从未错过时机，不等到百姓困苦流亡、饿死街头才去赈济。因此百姓得以安居乐业，人口繁衍增长。刘晏刚担任转运使时，全国在册户口不过二百万，到他任职后期达到三百多万，在他管辖的地区人口就增加，不在他管辖的地区就不增加。起初财政赋税年收入不过四百万缗，后期达到一千多万缗。

臣按：刘晏说人口增多，赋税自然扩大，所以他治理财政以爱护百姓为优先。在上位的人如果真的爱护百姓，减轻徭役和赋税，减少刑罚和战争，那么百姓就不会消耗减少，人口就会增多。然而人口消耗的原因，固然由于人为，也出于天灾，而灾荒年份尤其严重。能够像刘晏那样让官员每十天或一个月汇报州县丰收歉收的情况，高价收购低价卖出，刚看到歉收的苗头，先行减免赋税和救助，应对百姓的急难，不等到百姓困苦流亡、饿死街头才去赈济。这样那么人为不会造成危害，天灾也不能造成灾难，人口增多，赋税日益扩大。由此看来，国家实行备荒政策，不仅是为了百姓考虑，也是为了国家考虑。

五代后周显德六年，淮南发生饥荒，周世宗命令用米贷给百姓。有人说：“百姓贫穷，恐怕不能偿还。”世宗说：“百姓如同子女，哪有子女倒悬而父亲不去解救的？怎么能要求他们一定偿还呢！”

胡寅说：借贷是为了惠民，也为了害民。惠民是缓解他们眼前的急难，害民是追究他们日后的偿还。追究偿还时，有的严格期限，有的征收损耗，有的收取利息，有的给米让他们还钱。有的贫穷无法偿还而督促不停，有的胥吏用欺诈借贷向编户百姓征收。这些全都是百姓非常痛恨的。官员以多取少给为手段，聚敛之臣以苛刻征收为事务。大旱不减免赋税，水涝不减免赋税，蝗灾不减免赋税。长官督促征税，不达到数额就不记录政绩；百姓缴纳欠税，不破产就不除名。出自百姓的尚且如此，何况向官府借贷的呢？追究偿还固然不遗余力。世宗看待百姓如同子女，匡救他们的匮乏而不要求他们一定偿还，这是仁人的心意，王者的政治。

臣按：胡寅这番话，不仅是借贷的弊端，也是今天义仓的弊端。朝廷设立义仓，本是为了荒歉的储备，使我们的百姓不至于瘦弱死亡，而官员执行不到位。当征收时，急于取足，不再计较好坏；当储存时，担心腐烂，不等荒歉就处理。所给予的不一定是需要的人，所征收的多不是接受的人。胡氏所说的追究偿还，有的严格期限，有的征收损耗，有的收取利息，有的给米让他们还钱；有的贫穷无法偿还而督促不停，有的胥吏用欺诈借贷向编户百姓征收。这几句话，切中今天官员义仓的弊端。唉！官仓的储备，本是为了军国，因饥荒向百姓借贷，偏远的君主尚且不要求偿还，何况在圣明的时代，储存粮食以备荒歉而称为义仓的呢？

宋真宗大中祥符八年，年成歉收百姓流离，命令侍御史乘驿马安抚，打开仓廪，拿出粮食赈济借贷。

宋神宗熙宁二年，判汝州富弼说：“襄、邓、汝地区空旷不耕种，河北流民到来的人日益众多。臣派遣官员考察那些没有产业可以恢复的人，全部给予田地；瘦弱疾病老弱不能从事农事的人，开始用粮食供给他们。”

司马光因此派遣使者赈济河北流民，上奏说：“京师的粮食有限，河北的流民无穷。不如选择公正的人担任监司，让他们考察受灾州县，守宰不能胜任的替换他们，各自让赈济本州县的百姓，那么饥民就有可以生存的路，怎么还会再有流离失所呢？”

臣按：人生没有不眷恋故土的，不是非常不得已不肯舍弃而到别处去。如果有可以延续性命、度过朝夕的方法，谁肯抛弃家业、离开坟墓、扶老携幼而成为流浪的人呢？人到了这个地步，无聊到了极点。有土地，就有百姓；只有土地而没有百姓，这土地又有什么用呢？所以知道治理根本的人总是关注这些百姓，在平常安居乐业的时候，预先为一旦流离失所考虑，一定要选择守令，一定要宽缓赋役，一定要督促农桑，急切地只把百姓的粮食作为急务，在水旱之前做水旱的准备，在饥馑之前做饥馑的储备。这没有别的，是担心我们的百姓一旦不幸没有粮食而流离失所。如果积蓄多而准备先具备，那么固然没有祸患了。如果不幸积蓄没有平时准备，虽然有积蓄但连年荒歉，请求官府没有可以发放的，劝告百姓没有可以借贷的，向邻居乞求没有可以响应的，将看着百姓守着空肚子等待死亡吗？不如听任他们随处找食物以求生存。但是这个时候，赤地千里，青草不生，市场没有可以购买的米，旅店没有充饥的食物，流离的百姓未必能到达目的地而成为路上的饿殍很多了。那么怎么办才好呢？说：国家如果不幸有连年的水旱，衡量形势必然导致饥馑，那么一定要预先计划，通行

译郡县查考有无粮食储备，于是根据距离的远近和数量的多少，或者迁移百姓去就粮食，或者转运粮食去就百姓，或者提高时价来招引商人，或者发放官钱来购买粮食。如果不幸公私都断绝了，计策用尽，知道百姓难免必定流亡，就迅速上报朝廷，预先向防府申请，多派遣官员分别护送流民，任由他们去往，随处安置。到达的地方，请求官府动用现有的储备，由官府供给分发，不要求偿还；借用富民的多余积蓄，官府为他们立契，按当时市价折算。如果这里不够，又允许他们去别处。既然有了落脚的地方，如果足以自给自存，然后考察他们的老幼强弱，年老体弱的留在所止之处，年轻力壮的酌情供给口粮，让他们返回故乡，官府给他们牛具种子，趁时节耕作，作为来年的打算。等到年成有望，然后携带家眷回去。这样，流移的百姓就有护送，不至于溃散而失去所有；用制度节制他们，不至于抢劫作乱；又有办法让他们安定团聚，使那些家庭已破的得以恢复完整，使我们分散的人民得以重新聚集。这虽然是用来救济百姓灾患的方法，也是用来平息国家祸乱的手段。我曾经据此论述，周宣王之所以能中兴，是因为万民离散，不能安居，而他能够慰劳招抚，使他们安定团聚。晋惠帝之所以分崩离析，是因为六郡连年饥荒，流入汉川的流民有数万家，不能抚恤他们，从而有了李特的首倡叛乱。那么，流民的关系，也不小啊。如今天下大势，南北地域不同，长江以南地方多山泽，所产之物不分冬夏，而且多通舟船，即使有荒歉，山泽所产可吃的东西很多，而商人通舟贩运交易容易。长江以北，像两淮、山东、河南，也可以通运。只有山西、陕西之地，都是平原，古代的运道，现在都已湮塞。虽然有山河，但地气高寒，物产不多，一遇荒年，所依靠的只是草叶树皮而已。所以那里的百姓尤其容易流徙。为今天的计策，不如设立常平仓，在丰收之年，以官价杂收各种谷物，各贮一仓，每年拿出易腐烂的来供给官军月粮，按当时市价折算给他们【详见制国用市籴之令】，而留下现有的储备米中耐久的作为积蓄防备。又特别派遣臣僚寻找进入关中的旧路，考察河船入渭的故道，如果每年运量有余，分江南漕运的余粮来辅助。一遇荒歉，水陆运输以往，这都是事先的防备。有准备就没有祸患了。大概这两个藩镇不同于其他地方，这是近边之地，所谓保障和民生二者都依赖它，尤其不可不尽心。

译宋仁宗一旦遇到灾异变故，就避开正殿居住，改变服饰，减少膳食，撤去音乐，恐惧并修省己身，这种态度表现在脸色上；悲悯哀怜之情，体现在诏令中。灾害波及的地方，必定打开粮仓赈济借贷，或者平价卖粮，如果粮食不够，就转运其他路州的粮食来供给；如果还不够，就诱导富人捐粮，授予他们官爵。灾害严重时，就拿出内库的金帛，或者出售度牒，或者留用当年的漕粮，或者免除租税，宽缓拖欠的赋税，停止劳役，废除苛捐杂税，减轻关卡市场的税收，放宽山林水泽的禁令。无法生存的人，由官府收养；死而无主的人，由官府埋葬。

臣按：宋仁宗遇到灾荒而防备救济百姓，不仅仅有哀怜之心，而且有实实在在的赈济政策，这与那些只做表面文章、交给有关部门应付差事的人，大不相同。他死后庙号叫“仁”，不也很合适吗？

庆历八年，河北发生大水灾，百姓流离失所去别处求食，京东地区的流民数不胜数。青州知州富弼劝谕所管辖的百姓拿出粮食，加上官府的粮仓储备，选择公私房屋十多万间，分散安置流民，以便他们取水取柴。官吏中那些已卸任、等待补缺、寄居当地的，都给予俸禄，让他们到流民聚集的地方，挑选年老体弱、生病瘦弱的人供给粮食，并记录他们的功劳，约定日后奏请朝廷给予奖赏。每隔五天就派人带着酒肉饭食去慰问，出于至诚之心，人人都尽力而为。山林水泽中可以用来谋生的资源，允许流民自由取用；死者则挖大坑埋葬。第二年麦子大丰收，百姓各自根据远近领取粮食回家，总共救活了五十多万人，招募当兵的有一万人。

臣按：古人说救荒没有好的政策，并不是说事先没有储备、劝借没有方法。而是因为地方有远近之分，人数有多寡之别，人有老幼强弱之异，聚集在一处就会蒸郁成疫病，分散到各处又难以管理，不设立簿册就无法查考，不按次序就无法普遍顾及。设立簿册往往要经过几十天，按次序进行又来不及救援，有召集的骚扰，有辨察的烦扰，措施稍有偏差，都足以导致弊端。这就是为什么没有好政策的原因。富弼凭借一个青州知州的身份，救活了河北五十万人，不仅是救了百姓，而且借此得到了军队，这是因为他的立法简便而周全。之所以简便周全，难道只是富弼一人的辛劳吗？他方法中最好的是，官吏中那些已卸任、等待补缺、寄居当地的，都给予俸禄，让他们到流民聚集的地方，挑选年老体弱、生病瘦弱的人供给粮食。当今州郡没有所谓等待补缺、寄居的官吏，臣之前在义仓条目下曾说：“负责此事的不一定是现任官员，发放给百姓的不一定是官府属员”，就是这个意思。臣愚昧地希望朝廷折中富弼的方法，制定为救荒的法式，颁布给天下州县。凡是遇到荒年，无论是散粮还是施粥，所在官府就下达给所属部门。在所辖地区中，凡是退休闲住、等待选任、依亲居住等项官吏、监生，以及僧道、乡绅、医生占卜者等，凡是平日被乡人信服的人，官府都以其名义起用，以士大夫的礼节对待，告知朝廷仁爱百姓的意思，给予印信文凭，加上“公直”等名号，让他们酌情领取官粮，各自在所在地因人发放。官府不远程指挥，事情完成后，上报数量。其中做得合适的，酌情奖励勉励，作弊的加以官法惩处。这样官吏胥吏就不会趁机肆意侵吞克扣，饥民能得到实惠而免于死亡了。

熙宁八年夏天，吴越地区大旱。赵忭任越州知州，在百姓尚未饥饿时，就写信询问所属各县：受灾的地方有多少？能自给自足的乡民有多少？应当由官府供给粮食的有多少人？沟渠堤防建筑可以雇佣百姓治理的有多少？仓库里的钱粮可以发放的有多少？可以招募捐粮的富人有多少？家中僧道吃剩的粮食登记在册的有多少？详细记录让各县分别回答并谨慎准备。

臣按：曾巩曾说：“灾祸的发生，太平盛世不能让它不发生，但能为此做准备。百姓受苦后才想办法，与事先做计划的，就有差别了。不熟悉情况而行动，与平时就有所准备的，就有差别了。”赵忭在越州备荒的政策，被世人所称道。看到旱势正盛，知道收成必定歉收，在百姓尚未饥饿时，就已经做了救济饥荒的准备。看他的书信，向属官询问，非常详细周全。后世有志于为民的人，确实可以以此为法。按照条件，事先询问，一一了解其中的原因，曲折周全，细微之处没有遗漏，必定得到真实恰当的结果，没有弊端，然后才可以。这样灾祸来临时，有准备就没有祸患了。不然，等到百姓狼狈溃烂之后，再去救援，怎么能救得了呢？

曾巩《救灾议》说：有关部门建议，请求打开粮仓发放粮食，壮年人每天二升，幼儿每天一升。现在百姓暴露在外缺乏食物，已经废弃了他们的生计。让他们相继每天等待官府的二升粮食，那么他们势必无暇做其他事情，一切抛弃百事而专心等待那一点点粮食，这简直是用养活饿死人的方式来养活他们，不是深思远虑为百姓做长远打算。以中等家庭计算，一户十人，壮年六人，每月应当受粮三石六斗；幼儿四人，每月应当受粮一石二斗，平均一户每月应当受粮五石。从今直到麦子成熟，共十个月，一户应当受粮五十石。现在受灾的州郡，民户不下二十万，除去未受灾和不依赖官府供给的，去掉一半，还有十万户。计算十万户十个月的口粮，应当用粮五百万石，从哪里能办到呢？

译况且在发放救济物资的过程中，有快慢之分，有是否公平之别，有真伪之辨，有聚集人群造成的混乱，有甄别核查带来的繁琐。所有这些，不过是为了让灾民得到早晚的饭食罢了，至于建造房屋的费用，将从哪里获取呢？针对当下的情况，只需颁布一道诏书，赏赐五十万贯钱，借贷一百万石粮食，事情就足够了。为什么呢？如今受灾的州郡共有十万户人家，如果一户得到十石粮食、五千钱，即使是下等户平时的家产，也未曾达到这个数目。他们得到钱来修缮居所，得到粮食来供给饮食，那么农民就能耕种他们的田地，商人就能经营他们的货物，所有人都能恢复生计而不丧失日常生活的计划。这与专心等待官府每天发放两升口粮，因而无暇从事其他事务相比，难道不是好得多吗？按照有关部门的说法，需要花费十个月的粮食储备，即五百万石；按照现在的说法，只需花费两个月的粮食储备，即一百万石。况且现在借贷，日后收回，足以救济他们的艰难匮乏，最终也不会损害国家储备的实际存量。实际耗费的钱财，只有五万贯而已。

译臣按：曾巩的这个建议，所说的赐予钱款、借贷粮食，与有关部门每天逐日供给粮食的说法相比，其利弊相差甚远。所谓深思熟虑，为百姓做长远打算，确实存在这样的诚意。但是，对于一户饥民，借贷给他十石米，一旦要求他如数偿还，这就很难了。不如根据时势和力量，稍微有些能力的人偿还一半，没有能力的人全部赠送给他，或者设立分阶段偿还的期限也是可以的。

宋孝宗时期，将朱熹的社仓法颁布到各路。最初在崇安县开耀乡建立了一所社仓。朱熹向府衙申请，得到常平米六百石用于赈济借贷。夏天从仓库领取粮食，冬天则加上利息计算米数来偿还。此后随着年份的收成情况，小年景减免利息的一半，大饥荒则全部免除利息。经过十四年，用所得的利息米建造了三间仓房，并将原本借用的六百石米归还给府衙。用现存的三千一百石米作为社仓储备，不再收取利息。每石米只收取三升的损耗米。因此，这一乡之间，即使遇到灾荒之年，人们也不缺食物。后来朱熹请求将此法推广到其他地区。

臣按：朱熹的社仓法，固然很好。然而乡里社仓不能都得到像朱熹那样的人来主持，也不能都得到像刘如愚父子那样的人来协助。朱熹自己也说，在几年之间，他左右扶持，向上劝说向下教化，为乡里立下这个无穷尽的计策。那么，建成这个社仓，大概也不容易啊。那么，这种方法不可行吗？回答说：朱熹本来就说乡里社仓不能都有可以胜任的人，如果完全听任他们作为，就担心他们谋取私利而损害公义；如果严格核查出入账目，那么查核繁琐严密，上下互相欺骗，其危害又有甚于官府的。

朱熹又曾对他的君主说：“臣曾经摹写得到苏轼给林希的信，讲述熙宁年间荒政的弊端，费用多而没有益处，是因为救援迟缓的缘故。”他的话深刻切中要害，可以作为后来的鉴戒。

臣按：苏轼的信中说：“朝廷大量设置储备，熙宁年间本路截留发放以及从别路运来的钱米，以及因为大荒年减免税收和亏损的课税利润，累计达百万之巨，然而对于救荒起初没有丝毫益处，是因为救援迟缓的缘故。”唉！“救援迟缓”这一句话，难道只是熙宁一时救荒的过失吗？从古至今，没有不是这样的。臣常见州郡每当有灾荒，朝廷未曾不发仓廪的粮食，赐内库的银两，作为赈济防备的措施，然而往往行动滞后，缓不济急，朝廷花费巨资，而饥民没有得到丝毫益处，这是什么缘故呢？就是因为迟缓罢了。之所以迟缓，原因何在？大概是因为有关部门的官吏只把文书簿册当作急务，不把百姓生命放在心上，遇到水旱灾害，不是到了不得已的地步不肯上报，县上报到郡，郡上报到藩府，动不动经过几十天才能到达朝廷，等到下达命令派遣官员核查，动不动被法律条文所拘束，顾虑后患，因为一个人的欺诈嫌疑，大家都这样认为，只图自己的方便，不为百姓着想，如果不是百姓濒临死亡，惨状令人痛心，朝廷没有办法得知，等到发放粮食的命令实行，赐予银两的诏书到达，已经来不及了，虽然或许有得到恩惠的人，也没有多少。臣希望圣明的君主下令给有关部门，让他们确定上报灾情的期限，将条例颁布天下，灾情达到八分以上的快马加鞭上报，五分以上派遣专人上报，二三分以上通过驿站上报，根据远近确定期限，迟缓不及期限以致误事的，确定罪名，任期届满时降级叙用，这样那么藩镇监司、郡县守令都会以救济为念，或许没有迟缓的过失吧。

宋孝宗隆兴年间，中书门下省上言：湖南、江西旱灾受损，设立赏格来鼓励积粟之家。凡是出米赈济，属于崇尚义风，不与进纳（捐官）相同。

臣按：卖官爵不是国家的美事。然而用在其他方面则不可以，用在救荒上，则是国家为民不谋私利。宋人所说的崇尚义风，不与进纳相同，是对的。臣希望遇到灾荒之年，民间有积粟的人，输送粮食赈济，就确定等级，授予官职。从远方而来的人，一并计算路费，授予官职之后，给予玺书，让有关部门加礼优待，与现任官员相同。即使有过犯，也不追夺官职。这样，那么太平之时，人们争相积粟；荒歉之年，百姓争相输粟。这也是救荒的一种方法。

辛弃疾任湖南安抚使，赈济的榜文，只用八个字说：“抢劫粮食的人斩首，囤积居奇的人流放。”

臣按：朱熹说辛弃疾做两件事就乱了道理，大概是想让他同时禁止这两件事。大概荒歉之年，民间囤积居奇，固然不仁，然而在这个时候，米价飞涨，正是小人射利的时候。而一定要禁止囤积的人，大概他们也是自己衡量家中人口众多，担心来年粮食接不上。他们有什么罪而流放他们呢？至于抢劫粮食的行为，这是盗贼的开端，祸乱的萌芽。周朝荒政，清除盗贼，正是因为这个。小人缺乏食物，计策穷尽，认为饿死与杀死都是死。与其饿死，不如杀死，何况又未必杀死呢？听说哪里有粮食，成群结队前往，哀告求借，如果有不答应的，就肆意抢劫，自我辩解道：“我不是盗贼，是被饥饿逼迫，不得已罢了。”唉！白天抢夺别人的财物，说不是盗贼可以吗？这种风气不可助长。他们知道自己在官府面前有罪，因此像鸟兽一样惊散，像老鼠一样逃窜，偷偷拿着锄头木棍，来抵挡巡逻的官吏，不幸伤到一个人，势不可挡，于是导致变乱，也是有的。臣希望明确敕令有关部门，遇到旱灾之年，势必导致饥荒窘迫，必须先告示禁止抢劫掠夺，晓谕他们如果不听从

译严厉惩处首要的罪魁祸首，以警示其余众人，决不能实行姑息纵容的政策。这不仅是拯救饥荒，更是消除祸乱的首要任务。那么，对于囤积粮食、拒绝出售的富户，该如何处置呢？回答说：必须先以邻里互助的道义来晓谕他们，其次以积累福报的道理来开导他们，允许他们随时按市价出售，禁止他人侵犯他们的财产。对于无力购买粮食的贫民，官府给他们发放凭证，允许他们借贷并支付利息，等到丰收之后，由官府代为追讨偿还。如果那些囤积粮食的人家人口众多，也必须为他们做打算，推究其盈余部分来救济贫困者。如果他们仅仅够自己食用，也不可强行征用。但也要严格规定界限，凡是囤积粮食不肯出售的，除非遇到大丰收，否则禁止他们出城卖粮。他们看到有利可图，又担心错过时机，自己盘算后觉得粮食有余，也就不能不拿出来出售了。

译吕祖谦说：“大致说来，荒政统括而论，先王有预备的政令，这是上策。修习李悝的政令，是次策。就地积蓄，有可以均衡的地方，使其流通，移民移粟，再次一等。这些都没有，施舍糜粥，是最下策。”

臣按：朱熹曾说：“自古国家倾覆的原因，何尝不是起于盗贼？盗贼窃发之患，何尝不是起于饥饿？唉！天灾流行，历代国家都有，所以先王对于百姓，在荒年之前加以预备，在荒年之际加以救济，又在荒年之后加以养育。确实因为礼义生于富足，一旦饥饿切身，百姓无所倚赖，或许就会犯礼越分，不仅担心他们身体不能存活，也担心他们的心志或许会放荡。所以在太平无事之时，常为乱离反侧而忧虑；在丰登有余之日，常为荒歉不给而担忧。这没有别的，上天生出君主，作为百姓的主宰，必须体察天心以安定民生，然后才能保住他的地位。不然，当无事之时，我们则利用他们作为劳力；等到有患难之际，我们却抛弃他们而不顾，这难道是上天的意旨吗？又难道是君主的道理吗？”

所以在古代盛世，耕种三年剩余一年的粮食，耕种九年剩余三年的粮食，以三十年通盘计算，则剩余十年的粮食。现在不能完全像古制那样，臣请求将仓库中的米，尖入平出之余，逐年所得的米，都用来作为预备的数量。年底计算用度的时候，量入为出的时候，不在数量之中，仍留在仓库，保存其名数，以待荒年之用。又确立为定制，凡是藩臬州县民间词讼属于户律的，如户婚田土坊场津渡墟市之类，诉讼而得理的，使其量力而出粟【争田者上田一亩三斗，中田二斗，下田一斗；争婚者上户三十石，中户二十石，下户十石，或四五石之类】，无理者，也罚米以赎罪，都贮存在仓库，以备荒政。以及以前向百姓征收用来赈济的，都统一归入官仓。常年则依例挨次陈腐以支取，荒年则另行关给以散发。积累岁月，必有盈余。如果不足，又须多方设法以筹措，随处通融以补益，使必须充足而后停止。一旦遇到灾害，有备无患了。

大致备荒的政令，不过两个方面，叫作收敛，叫作散发而已。有收敛而积久不散的，则米粒潮湿腐烂而不可食用；有散发而一切不收敛的，则仓廪空虚而无以接续。守者有破产的祸患，贫者无偿还官府的资财。有司苟且具文，逃避责任，往往未荒而先散，等到有荒歉，所储存的已空，饥民有顾虑后患的，宁愿流移而死亡，不敢领受。甚至官吏凭借此谋取奸利，给散之际，饥者不必给予，给予者不必饥。收敛之时，偿还者非所受，所受者不必偿还。其弊端不止一端。必欲有利而无弊，不如全部捐给百姓，不责其偿还为好。但又顾虑气运不常，丰凶莫测，徒有散发而无收敛，后将无以为继。应当计算所积累的多少，估量民产的有无。积累如果有余，不责其偿还可以。如果土地偏隘，人民众多，遇有凶灾难于取具。赈饥之后，丰年取偿，可将民分为三等：上户偿还其数，中户取其半，下户全部给予。又于户部十三司之外，依工部缮工司例，别立一司，添设官吏，专以备荒。每年夏六月麦熟，秋九月以后，百谷收成之时，藩府州县将民间所种有无成熟分数逐件申达。十月以后通申一年之数，兼计明年食足与否。有收者防乡，无收者防乡。乡凡防户得过者防家，必须赈给者防家。官廪之储多少，富家之积有无，近邑何仓有米，近乡谁家有积，或借官帑以为备，或招商贾以通市，或请于朝廷有所蠲贷，或申于上司有所干请。凡百可以为赈济之备者，皆于未荒之先而为先事之虑。岁岁而袭其常，事事而为之制，人人而用其心，虽有荒旱水溢，民无菜色矣。若夫临事而救之之术者，臣已于各条之下委曲而各为之措置矣。虽然，此皆其末也。若夫本之所当先者，则朱熹所谓为政者当顺五行，修五事以安百姓。若曰赈济于凶荒之余，纵饶措置得善，所惠者鲜，终不济事。伏惟仁圣体上天付托之重，广上帝好生之仁，常存哀矜恻隐之心，颁布蠲贷赈济之政，非独以防民患，盖所以固邦本也。天下生灵不胜大幸。

以上论防民之患

大学衍义补卷十六

<子部,儒家类,大学衍义补》>

钦定四库全书

大学衍义补卷十七

明 丘濬 撰

治国平天下之要

固邦本

除民之害

禹贡济河惟兖州九河既道

尔雅》九河：曰徒骇，曰太史，曰马颊，曰覆鬴，曰胡苏，曰简，曰洁，曰钩盘，曰