大学衍义补卷十八

译五百家组成一鄙，鄙设有师（如同乡中的党）；二千五百家组成一县，县设有正，又设有师（如同乡中的州）；一万二千五百家组成一遂，遂设有伍人、有长，又设有大夫。周代的制度是内部有六乡，外部有六遂。乡所设置的官职有：比长、闾胥、族师、党正；遂所设置的官职有：邻长、里宰、酂长、鄙师。这就是汉代亭长、三老、啬夫，唐代里正、坊正，宋代保长、耆长所担任的职务。

我朝考察古制并制定法规，在全国的州县，每百一十户编为一里，十户编为一甲，每甲设一名甲长。在城内的称为坊长，或称为厢长；在城外的称为里长，或称为社长、保长。每十年轮值一次，任期届满便更换，并造册登记。如果事力有增减变化，就依次升降调整。又在每里推举一位年老而有德行的人担任老人，凡是民间有关户籍婚姻、田地土地、斗殴争执等一切小事，都交由老人审理裁决。又制作木铎，让贫穷而年老的人摇动它，以警示众人。其辞令说：“孝顺父母，尊敬长辈，和睦邻里，教导子孙，各自安守本分，不要做违法乱纪的事。”

在京城地区，每月初一，京尹率领他们到御前听受宣谕。这套制度比古代更为详细，周全而完备，亲切而紧密，事务体制归于统一，气息类别相互联络。而我朝圣祖又制定了《教民榜文》，昭示天下，使人人警惕反省，世代遵守。这一篇之中，良法美意，大概与《周官》所载邻、比、里、闾、族、党、宰、长、胥、师所管辖的职责，几乎完全符合。

唉！皇宫之高而思虑周全至民间底层，法令之繁而思及田里细微之处，而且如此委曲详悉，这为天下万世所做的打算，真是深远啊。唐代柳宗元曾说：“有了里胥而后才有县大夫，有了县大夫而后才有诸侯，有了诸侯而后才有方伯连帅，有了方伯连帅而后才有天子。”那么天子与里胥，虽然贵贱悬殊，但他们承担治理百姓的责任则是相同的。人生在世不能没有欲望，有了欲望就不能没有争执。那些争执，往往起源于细微之处。在萌芽状态就遏制断绝它，在接近发生时就禁止它，就容易用力，而不至于造成损害。况且耳闻不如目见真实，揣度不如心服深切，公文不如口头传达容易。这就是古代懂得治国根本的人，必定重视亲近百姓的职务，而与百姓最亲近的，就是里胥。

汉代对于乡亭的职务，设置三老，让他们劝导乡里，助成风俗，得以与县令、丞、尉以事务相互教导，又免除他们的戍边劳役，曾经在每年十月赐给他们酒肉，有时赐给爵位等级及丝帛。任用既专一，优待又优厚，因此当时的士大夫都乐于担任这些职务。像张敞、朱博、鲍宣、仇香这些人，当他们地位卑微时，也曾担任过乡里的亭长、啬夫，并不认为这是玷污身份。

臣希望明确敕令有关部门，慎重选拔人员，申明祖宗告示的本意，务必一一付诸实施。让民众诵读法律，一定要像周代的族师那样；召集民众祭祀，一定要像周代的党正、闾胥那样辨别施舍；执行秩叙，要像里宰那样；督促耕种，稽查女工，要像闾师那样负责农耕事务、园圃种植事务；又如邻长那样相互纠察、相互接受，相互纠察使他们有所警惕而不作恶，相互接受使他们有所劝勉而必行善。

如果这样，将会看到礼教兴起推行，恩泽下达到底，田野乡里没有愁叹之声，风俗改变，家家户户都可受封赏。那么即使四方安宁、万国太平的教化，其根本端也在于此。恳请圣明君主对此加以重视。

译秦国消灭了各诸侯国，将他们的土地设置为郡，每郡设置郡守、郡丞、郡尉各一人。

臣按：这是郡设置郡守的开始。古代土地分为三公、诸侯百里，伯七十里，子、男五十里。天子的封国，国都郊外有六乡六遂；诸侯的国家，大国三乡三遂，次国二乡二遂，小国一乡一遂。所谓的乡遂，相当于后世的州郡；所谓的乡遂大夫，相当于后世的州牧郡守。

汉武帝时，董仲舒说：“郡守、县令，是百姓的师长和统帅，他们受命承接朝廷的政令并宣扬教化。所以如果师长统帅不贤良，那么君主的德行就无法宣扬，恩泽就无法流布。如今官吏既不在下面进行教导训诫，有的又不奉行使用君主的法令，残暴虐待百姓，与奸邪之人做交易。贫穷孤弱的人，冤屈痛苦失去职分，很不符合陛下的本意。因此阴阳错乱，妖气充塞，众生物难以顺利生长，百姓未能得到救济。”

臣按：董仲舒说郡守县令是百姓的师长和统帅。称为师，是用来教导百姓的；称为帅，是用来率领百姓的。教导百姓使他们懂得礼义，率领百姓使他们致力于事功。这就是说郡守县令兼有治理和教化的责任，不仅仅是让他们处理文书、督促财赋、审理诉讼罢了。后世的君主专门责成郡守县令以行政治理，而对于教化之事几乎不考虑，这就失去了古人任命官员的本意。汉代距离古代不远，儒者谈论治理还有依据；后世则将教化视为虚文了。

汉宣帝任命刺史、郡守、国相时，总是亲自召见询问，观察他们的来历，退下后再考察他们的行为，以验证他们的言论。有名声与实际不相符的，一定知道其中的原因。曾经称赞说：“百姓之所以能安居乐业，而没有叹息愁恨之心的，是因为政治公平、诉讼合理。与我共同治理天下的，大概只有贤良的郡守吧？”认为太守是官吏和百姓的根本，频繁更换则下面的人不安定。百姓知道他将长期任职，不敢欺骗防备，于是服从他的教化。所以郡守有治理成效的，总是用玺书勉励激励，增加俸禄赏赐黄金，有的爵位升到关内侯。公卿职位空缺时，就从这些被表彰的人中按次序选用。因此汉代的贤良官吏在这个时候最为兴盛。

臣按：史书称汉宣帝励精图治，综合考核名实，信守赏罚，这就是他励精图治的实际表现。上面有考核实际的政令，下面就有实用的成效。看汉宣帝每次任命郡守国相，必定亲自召见询问，等到他们退下后，又加以考察。考察得到实际情况后，才任用他们。任用之后，又能让他们长期担任该职，使官吏得以彻底实施他们的政策，百姓得以安心接受教化，贤能的人得以成就功业，不贤的人难以隐藏罪过。等到治理成效显著时，有时用玺书勉励，有时增加他们的爵位俸禄，选拔被表彰的人依次进入朝廷担任公卿。上面考核实际如此严格，那么担任郡守县令的人怎敢不拿实际来回应呢！后世的君主选拔任用郡守县令，一切都交给铨选部门，铨选部门一切都依据资历，上面的人几乎不加甄别。等到升降官员的时候，只追求虚名，不考核实际成效，往往贤与不贤混杂，真假各半。并非没有赏罚的制度，但不足以显示劝善惩恶。这就是郡县少有循良政治，而民间多有愁叹声音的原因吧？

汉宣帝下诏说：“听说有功不赏，有罪不诛，即使是唐尧虞舜也不能以此教化天下。现在胶东相王成，慰劳安抚百姓不知疲倦，流民自行登记落户八万余人，治理有超群的成效。赐给王成关内侯的爵位。”

臣按：这道诏书可以看出汉宣帝信赏必罚的政治。然而史书又说，有人对皇帝说王成虚报户口，以博取显赫的赏赐。从此官吏多追求虚名。由此看来，那么皇帝用来综合考核名实的方法，未必都是真实的。那么凡是他所说的亲自询问、考察、名实不符而知道原因的事，难道都是这样吗？所以君主治理国家，只有真诚最为可贵。不苛细地追求建立名声，不严密地追求满足私意，就不会被小人窥探，而落入他们的圈套中。

又下诏说：“颍川太守黄霸宣扬诏令，百姓向往教化，孝子、悌弟、贞妇、顺孙日益增多。耕种的人互相谦让田界，路上不拾取遗失之物，赡养照顾鳏寡，资助救济贫穷。监狱有时八年没有重罪，囚犯官吏百姓向往教化，兴起于行为道义，可以说是贤人君子了。赐给黄霸关内侯的爵位，黄金百斤。”后来征召他担任太子太傅，升任御史大夫。

又下诏说：“大司农朱邑廉洁守节，退朝后在家吃饭，没有公事之外的交往，没有束修之类的馈赠，可以说是善良正直的君子。遭遇凶灾，朕非常怜悯。赐给朱邑的儿子黄金百斤，用来供奉他的祭祀。”

臣按：汉宣帝对于贤良的官吏，不仅在生前褒奖升迁，等到他们去世后，还赐给黄金以供祭祀。那么当时担任郡守县令的人，怎能不思考如何感动奋发呢？臣子做善事，常常苦于上下隔绝，没有途径让上面知道。上面的人既然知道了，颁布在诏书中，给予褒奖嘉许，一次说“贤人君子”，一次说“善良正直的君子”。作为臣子得到上面这样的称赞，活着有余荣，死后不朽。除非是下等愚昧不可改变的人，谁肯甘心归于小人之列呢？

在此之前，汉哀帝、平帝年间，卓茂担任密县县令，看待百姓如同子女，举荐善人并加以教导，官吏百姓亲近喜爱，不忍心欺骗他。几年后，教化大行，路上不拾取遗失之物。后来因病免职回家。光武帝即位，首先访求卓茂，下诏说：“名望冠绝天下，应当接受天下的重赏。现在任命卓茂为太傅，封为褒德侯。”

译马光说：“光武帝刚即位的时候，各路英雄竞相角逐，天下动荡不安。那些能击破强敌、深入敌阵的武将，以及善于权谋、诡辩的谋士，正被世人所看重；然而光武帝却偏偏表彰那些奉行仁政、品行良好的官吏，把他们置于众位公卿之上。这正使得他能够光复汉室基业，使国运长久延续。大概是因为他懂得什么是首要的任务，并且抓住了治国的根本原因吧。”

译明帝下诏，命令各州刺史每年考核地方长官的政绩优劣，并上报朝廷。他曾经对群臣说：“郎官对应天上的星宿，外放担任百里之内的县令，如果不是合适的人选，百姓就会遭受祸害，因此选拔他们很难。”所以官吏称职，百姓安居乐业。

臣按：国家设置郡守县令，是让他们奉行宣扬皇帝的德意，为百姓造福。然而如果反而祸害百姓，那又何必任用他们呢？明帝生长在深宫之中，居住在九重宫阙之上，尚且念及百姓遭受祸害，那么当时那些治理百姓的官员，谁敢祸害百姓呢？虽然如此，天下之所以成为百姓祸害的，不仅仅是一个郡守县令。郡守县令中固然有想要造福百姓的，但也有祸害百姓的，混杂其中，那么百姓也就无法享受福泽了。唉！奉天子之命而居于官吏百姓之上的人，还应当因为明帝的话，推类思考以求得治理之道啊！

章帝下诏说：“庸俗的官吏矫饰外表，看似正确实则错误，我非常厌恶他们，非常苦于这种现象。安定的官吏，诚恳朴实没有浮华，按日计算似乎不足，按月计算却有余。像襄城令刘方，官吏百姓同声称赞他不扰民，虽然没有其他特异之处，这也大概接近于这种境界了。如果把苛刻当作明察，把刻薄当作精明，把轻率当作恩德，把严酷当作威严，这四种情况如果兴起，那么下面的人就会产生怨恨之心。我的诏书屡次下达，使者车辆在路上接连不断，但是官吏并不加以治理，有人失职，这过错在哪里呢？努力思考以往的政令，以符合我的心意。”

臣按：章帝的这道诏书，切中古今庸俗官吏的弊端。所谓安定的官吏，诚恳朴实没有浮华，按日计算似乎不足，按月计算却有余，就是这种人。这难道就是宣帝诏书中所说的善良君子吗？这种人不仅不容易得到，而且不容易识别。后世如果有这样的人，怎么知道人们不会把他看作软弱无能、不胜任呢？老子说：“政治宽厚，百姓就淳厚。”又说：“治理国家像烹煮小鱼，搅动它就会乱。”章帝大概看到了这一点。

顺帝时期，左雄上疏说：“安定百姓的方法，一定在于任用贤才。任用贤才的方法，一定在于考核升降。官吏频繁变动，那么下面的人就不能安心从事职业；长期任职，那么百姓就服从教化。臣愚昧地认为，郡守、国相及地方长官有显著成效的，可以就地增加俸禄，不要调动。除非父母丧事，不得离职。官吏任职满一年，才可以征辟举荐。”

王安石说：“在位的人频繁调动，就不能长期担任官职，所以上面的人不能熟悉而了解事务，下面的人不肯顺从而安定教化。贤能的人，他的功劳不能等到成功；不贤的人，他的罪过不能达到显著。至于迎新送旧的劳累，断绝簿书的弊端，固然只是小害，不值得全部列举。设置官职固然都应当长期担任，而对于管辖地域遥远、责任重大的，尤其应当长期担任官职，然后才可以要求他们有作为。”臣按：“九年考核升降的制度，始于唐尧虞舜。后世用人，只有西汉最长久，黄霸在颍川任职长达八年，然而没有一定的制度。只有我们圣祖考察古代制度，才开始恢复虞代的典制，内外官员三年一考，六年再考，其中有平常不称职的，都允许他继续任职，以期望他后来的成效。到了九年通考，然后考核他三次考核的功过，互相抵销，从而决定升降。对于外官，其中有善政显著闻名而被官吏百姓告发担保的，以及部使者上报的，就实行表彰特殊的典制。任职期满的，就再增加俸禄官阶，仍然担任旧职，所以官吏安心于职守，百姓安心于生活，做官的人没有奔走道路的劳累，居住的人没有送旧迎新的费用。百年以来，都遵循这条道路。近来自从选官之法停滞以来，就实行一切苟且的政策，多次变更，非常不符合祖宗立法任人的初衷。况且继任的人与退职的人没有大的区别呢？”

北齐制度，郡分为上、中、下三等，每等又有上、中、下之差，从上上郡到下下郡，共九等，县的制度也是这样。

隋朝沿袭北齐的制度，杨尚希上表说：“现在有的地方不到百里却设置几个县，有的户口不满一千却由两个郡分管。僚属众多费用多，租税调赋逐年减少。应当保留重要的，裁并小的为大的，那么国家不损失粮食布帛，选举容易得到贤良了。”隋主听从了他的建议。

唐朝制度，京城附近的州称为四辅，其余的称为六雄、十望、十紧以及上、中、下之差。县有赤县、畿县、望县、紧县、上县、中县、下县七等之差。

宋朝应对天下各县，除了赤县、畿县外，四千户为望县，三千户以上为紧县，二千户以上为上县，一千户以上为中县，不满一千户为中下，五百户以下为下。

臣按北齐制度将郡分为九等，唐宋制度将县分为七等，确定等级差别，是为了区别疆域的广狭，人口的多寡，平均科差的轻重。根据他们管辖的广狭，统领的众寡，治理的繁简，衡量他们的容量，估量他们的所有，计算他们的产出。这样就没有偏重的弊端，不均的祸患，这也是君主平治天下的大端。我们朝代为国之初，郡县多沿袭前朝的旧制，名称间有不同，疆域则起初没有差异。当时，干戈刚定，流徙未复，人口没有定数。现在则太平日子长久，户籍既定，人口日益繁多，然而郡县仍然沿袭旧制，大小悬殊，多寡绝伦。固然有一个府统领几十个州县的，最小的甚至只有两三个县。固然有一个县方圆七八百里的，其

译最小的甚至不到一里。虽然设置的官职有全设或减设的区别，但品级却没有大小之分。仰思祖宗制定的官制已经确定，确实不敢轻易改革。至于斟酌唐宋的制度，来划定府县的等级，似乎可行。臣愚昧地请求将府分为上、中、下三等，州县的等级也如此。上等县以管辖百姓百里为标准，中等县为五十里以上，下等县为四十里以下。那些管辖超过百里的县，有的提升为州，有的分割为一两个县。人口稀少的县，割取附近的里甲来补充。人口稀少的州，有的降格为县，有的补充附近的百姓，府的情况也是如此。这样，官吏所管辖的事务就有繁简之分，以此来评定他们的优劣；土地所产出的财富有厚薄之别，以此来征收赋税；百姓聚集的多少有众寡之异，以此来确定徭役。将会看到疆域整齐，事力均衡，差役赋税公平，太平的基础就在这里了。有人说：祖宗的成法，实行了一百年，一旦改革，谁来承担罪责呢？回答说：浙江的嘉兴府只有三个县，宣德年间就分割为七个了。景泰初年，浙江发生寇乱而分割温州、处州，福建发生寇乱而分割建宁、剑州，广东发生寇乱而分割南海。与其在残破之后分割，不如在全盛之日设置呢？况且如今远方的一些县，地域有四五百里，跨越三四个县的范围，百姓距离县城既远，往往凭借险固专横跋扈，杀人埋尸，遇到官府传唤，公然抗拒，官府担心引发变故，因循姑息，以前的闽浙，近日的荆襄，就是鉴戒啊。

译唐太宗说：“替我养育百姓的，关键在于都督和刺史。我曾经把他们的名字写在屏风上，坐卧时都观看，得知他们在任上的善恶事迹，都记在他们的名字下面，以备考核升降。县令尤其亲近百姓，不可不慎重选择。”

唐玄宗召见京畿地区的县令，告诫他们要以恩惠养育百姓。又下诏让新任命县令试理人犯案件，只有韦济言辞条理第一，提拔为醴泉县令。其中有考核不合格的人，吏部侍郎因此被贬官。

唐玄宗又亲自选拔各司长官中有声望的十一人担任各州刺史，命令宰相和百官在洛水岸边为他们饯行，供设非常丰盛，自己作诗并亲手书写赠送给他们。臣按：唐朝的贤明君主，唐太宗和唐玄宗最为兴盛，一代治理的鼎盛，首推贞观和开元。考察他们之所以能达到这种境界，实在是因为留意于守令这些亲近百姓的官员。史书说“和气滋生万物，熏陶而成太平”，国祚延续三百年，与汉朝相当。达到这种境界的方法，不就是依靠循吏吗？确实如此啊！

唐玄宗规定：选拔京官中有才识的人，任命为都督、刺史；都督、刺史有政绩的人，任命为京官，使内外任职经常均衡，永远作为固定制度。

又下诏：三省侍郎职位空缺，选择曾经担任过刺史的人；郎官职位空缺，选择曾经担任过县令的人。

张九龄说：“古代刺史入朝担任三公、郎官，出京治理百里之地。现在朝廷士人入京任职而不外放，这对他们个人打算来说非常自得。京城是衣冠士族聚集、声名产生的地方，从容依附权贵，不费力就能成功。这是大利在内，而不在外。应当制定法规，凡是不曾担任过都督、刺史的，即使有高等第，也不能担任侍郎、列卿；不曾担任过县令的，即使有善政，也不能担任台郎、给事中、中书舍人。都督、守令即使地处偏远，也不让他们在外任职超过十年。如果不这样做，而想补救这种过失，恐怕天下还不能治理好。”

臣按：上天生育众民，不能自我治理，而托付给君主；君主统领万民，不能独自治理，而托付给臣下。这就是上天设立君主，君主任用臣下，无非都是为了百姓。所以凡是朝廷之上，三公九卿，百官众长，哪一项不是为了百姓而设立的呢？不仅仅是设置州县，设立守令为了百姓。自古圣帝明王，知道上天为了百姓而设立自己作为君主，没有不把重视百姓作为首要任务的。重视百姓，必然重视治理百姓的官员，而对于他们所亲近的官员尤其重视。守令就是这样。古人有话说：“轻视郡守县令，就是轻视百姓。”百姓被轻视，那么天下国家也就被轻视了。自古以来论述治体的人，往往想要均衡内外任职，使没有偏重偏轻的祸患。臣愚以为，在朝的官员，是处理事务的；在外的官员，是治理百姓的。处理事务的，固然帮助君主治理百姓，又哪里比得上治理百姓的，亲自代替君主向百姓施政，更为切要呢？君主以百姓为天，臣愚以为，事务轻于百姓，治理百姓的官员相比处理事务的官员，尤其重要。尤其应当以礼优待，在品秩上加以恩典，难道仅仅是均衡而已吗？

唐宣宗时，于延陵担任建州刺史，入朝辞行。宣宗说：“建州距离京城多远？”回答说：“八千里。”宣宗说：“你到那里施政的善恶，我都知道，不要认为它遥远，这台阶前就是万里之外。”

苏洵说：“天下的形势，近处可忧，不如远处可忧得深。近处的官吏贤明吗？百姓赞誉他，歌颂他；不贤明吗？讥讽他，怨恨他。赞誉、歌颂、讥讽、怨恨的人多，那么必然汇聚；汇聚了必然传到朝廷。这样官吏的贤否容易知道。一个人不得志，他所申诉的刺史，刺史不询问，那么就带着干粮跑到京城，慢不过十天半月，击鼓叫号，而有司不得不省察。这样百姓有冤屈容易申诉。官吏的贤否容易知道，而百姓的冤屈容易申诉，乱从哪里开始呢？远方的百姓，即使让盗跖做郡守，梼杌、饕餮做县令，郡县的百姓，成群嘲笑而聚集咒骂的，即使成百上千成群结队，朝廷也不知道。白天在街上抓人，诬陷为杀人，即使是他的兄弟妻子，也不过向刺史申诉；不幸刺史又压制他，那么死且无处申诉了。他们看到郡县守令据案执笔，吏卒排列，刑具满前，惊骇而丧胆。那么他们认为京城天子所居的地方，应当又是什么样子呢？而又要行走数千里，费用将近百万，富人尚且觉得困难，而穷人又怎么能做到呢？所以那里的百姓常常多怨恨而易于动乱。所以说：近处可忧，不如远处可忧得深。”

臣按：王者对于天下，形势虽然有远近内外的不同，但都在我一视同仁之中，难道因为内外远近而为之轻重吗？宣宗说：“这台阶前就是万里之外。”那么万里之外，就是这台阶前，由此可知了。苏洵的话，切中远方官吏害民的弊端。人君居于九重之上，实在在选任守宰的时候，必须慎重其人而不轻易授予，又在辞行时，亲自加以告诫勉励，视万里之远如阶庭之间。凡有所施为，必加宽厚。其守宰有能胜任其职的，就破格提拔任用，视同内地官吏，反而更加优待。这样那么人人乐于在那里做官，而远方的百姓，都有“贾父来晚”的歌谣，而没有“尹来杀我”的怨恨了。

宋神宗对文彦博等人说：“选任知州，没有得到好的方法。”说：“朕常常想到祖宗百战得到天下，现在把一个州的生灵托付给庸人

译（宋人）常常感到痛心疾首。”臣按：“宋朝取得天下并非完全依靠战争，而其子孙尚且痛心疾首，不忍心将祖宗留下的百姓托付给平庸无能之人。何况我祖宗的天下，确实是历经百战才获得的，怎么可以不慎重选择合适的人选而轻易托付呢？”臣诵读神宗的这番话，不禁感到恐惧战栗。恳请圣明的陛下留心深思【以上关于守令的部分】

译《周书·康诰》中，武王告诫康叔说：“不要互相残杀，不要互相虐待。要敬重孤寡之人，要抚恤穷困的妇女。以此和谐包容的方式治理，王应当以此要求邦君和负责政务的官员。他们的使命为何？是为了引导百姓走向生养和安宁。自古以来的君王都这样告诫监国者，以防止他们偏离正道。”

蔡沈说：“这里的‘监’是指三监的监，康叔也受命治理京畿之内的民众，当时也称为监，所以武王用先王设立监国的用意来告诫他。意思是王者之所以开设监国制度，其根本在于为民而已。任命监国的辞令，大概是说：‘不要互相残杀百姓，不要互相虐待百姓。对于孤弱的人，要哀怜敬重他们，使他们不失所；对于穷困孤独的妇女，要联络归属他们，使她们有所依靠。保全和合百姓，遵循这种方式来容纳蓄养他们。’而且王之所以要求邦君和负责政务的官员效法，他们的使命是什么呢？也不过是想把他们引导到生养安全的地方罢了。自古以来的君王任命监国都是这样，你现在担任监国，难道没有用处吗？难道可以用刑罚来残杀虐待百姓吗？”

陈大猷说：“《周礼》建立州牧设立监国，以维系邦国。从黄帝开始就设立了左右监，以监视万国，他们是诸侯的首领。”

臣按：三代以前设立监国，以监视邦国，大概是在诸侯中挑选杰出的人，立为他们的首领，以维持秩序。自从秦朝废除诸侯，设置郡守、郡尉和监御史，这是在郡守、郡尉之外，另外设立官职来监视他们。制度虽然不同，但治理的根本在于为民，不互相残杀，不互相虐待，哀怜敬重他们，联络归属他们，保全和合百姓，由此容纳蓄养他们，并引导他们走向生养安全的地方罢了。

汉朝初年派遣御史监视三辅郡，考察诉讼案件。后来又设置监察御史。汉文帝又派遣丞相史出巡刺探，并督察御史。汉武帝开始设置部刺史，以六条诏书考察郡国。汉成帝改为州牧，不久又恢复为刺史。

唐朝将天下分为十道，设置巡察使，不久改为按察使，后来又改为采访处置使，再后来改称观察使。在有军事驻防的地方，就设置节度使。宋朝初年设置转运使，后来又设置提点刑狱。共有四个部门，称为帅、漕【即转运使】、宪【即提刑】、仓，各自建立衙门，每个部门都有长官和属官。臣按：黄帝的四监，唐尧虞舜的四岳、十二牧，三代的方伯连帅，这些都是后世监司的职责。但是那时实行封建制度，所监视的是诸侯的国家。秦汉以来，开始设立郡县，设置郡守县令，地域划分而官员众多，所以监视他们的制度尤其不能没有一定的规范。汉朝以来虽然设置了刺史、州牧、观察使、节度使、转运使、提刑等职位，但官职没有固定的制度，治理没有固定的衙署，其流弊导致职责分散而不统一，权力重大而不灵活，虽然有监察的名义，却没有弹劾举发的实际，以至于官吏没有惩罚，百姓没有受益，这样的情况也是有的。

明朝初年沿袭前朝的制度，设置行中书省，不久又废除，将天下分为十三个布政使司，每个司设置布政使、参政、参议各二人，都分设左右，以总揽一方承流宣化的职责。又设置都指挥使司，以掌管军政，按察使司以掌管法度，三者并立，称为三司。治理的衙署有了固定的地方，官职的联系也有了固定的制度，德政和刑罚兼施，文官和武将并用，体制相互维系，关系相互贯通。自从废除诸侯设置郡守以来，治理地方的制度没有像这样详细且完善的了。又在每年派遣御史一人，以巡行考察各地，边境地区则专门任命大臣去镇守，有事时则分派大臣去巡抚，因此百年以来，官员没有荒废职守，百姓没有积压的冤屈，祸乱不发生，就是依靠这种方法。仰赖祖宗治理地方的制度，尽善尽美，确实可以说超越百代了。然而能够振作并维持它的，则又在于圣明的子孙。古人说天下的根本在于郡县，郡县的责任托付给监司，而其大纲总要则专门在于朝廷。如果真能委任大臣，让他们推举选择监司，在未任用之前，广泛询问访求，遇到有空缺职位，就根据才能选拔任用，或者从班列中举荐，或者从州郡中提拔，或者按职务依次选拔，或者以特殊才能破格提拔，又在任用之后，要求他们取得实际效果，果然有特殊才能，就加以表彰，有明显实绩，就破格提拔，而对于不贤庸懦贪鄙的人，不顾及他们一家的哭泣，这样那么十三个道的藩司和臬司，数十名正佐官员都能得到合适的人选，而郡县没有不良的官吏，田野乡村没有不安定的百姓了。治理的要领，就在于此。恳请仁圣的君主加以注意，天下百姓不胜庆幸。

宋神宗对文彦博等人说：“各道的帅臣、转运使职位责任极重，一道的安乐或困苦都系于他们，应当谨慎选择人选，让他们长期任职。汉宣帝循名责实，必须使用这种方法。”文彦博回答说：“治理的要领，没有比这更重要的了。”【以上关于监司】

臣按：神宗说各道使臣职位责任极重，一道的安乐或困苦都系于他们。臣曾由此推论：一道的安乐或困苦系于使臣，那么一郡的安乐或困苦就系于郡守佐官，一县的安乐或困苦就系于县令县丞，一乡的安乐或困苦就系于里胥，这是显而易见的。合并乡成为县，合并县成为郡，合并郡成为道，合并各道统一起来就成为天下。天下之大，是由各道积累而成的。道由郡积累，郡由县积累，而县又由一乡积累而成。天下之大，好比人的身体。身体之中，外有四肢百体，内有五脏六腑，气息相互

译气血的周流运行，没有片刻可以停息，没有一处可以阻滞。片刻停息，一处阻滞，就会产生疾病，形成疮疡。疾病导致死亡的原因，不一定出自脏腑内部或肢体表面。哪怕一个疮疡长在指甲之间，小得像黍米一样，也可能致命。知晓天命的人，不能不谨慎对待。因此，善于治理天下的人，常常以自身来体察天下，没有一寸肌肤不爱惜，也就没有一寸肌肤不保养。身体虽然处在宫廷华美的屋宇之上，但内心常牵挂着郡县乡里的百姓。端正静坐、高拱无为之时，闭目凝神思考之际，天下之大，百万民众，都系于我一身。一个人身处户庭之内，如何能周知并遍及所有地方呢？政事依赖内外群臣，在内的大臣为我提纲挈领，在外的大臣为我承续政令、宣扬教化。朝廷之中，百官众多，可以亲眼目睹、高声呼唤。至于四方极远之地，我的眼睛看不到，耳朵听不到，身体不能亲自前往、亲身巡视。所以代替我施行政教以安抚百姓的，有监司。监司之下有郡守，郡守之下有县令，县令之下有里胥。地域有广阔与狭小之分，人口有多寡之别，政事有繁杂与简单之异，职位有崇高与卑微之差。他们作为治理百姓的长官，为我教养这些百姓，对我有功的，道理是一样的。孟子说：“得到百姓拥护才能成为天子。”天子之所以能得到百姓拥护，正是依赖这四类人。君主想要安定自己尊贵的地位，以凝聚上天的使命，巩固祖宗的基业，保全自身处于安宁荣耀之地，为子孙做千万年的打算，怎么能不把安定百姓作为首要任务呢？而想要安定百姓，怎么能不选择治理百姓的人才呢？

译以上论述选拔管理百姓的长官

《大学衍义补》卷十八

<子部，儒家类，《大学衍义补》>

钦定四库全书

《大学衍义补》卷十九

明 丘濬 撰

治国平天下的关键

巩固国家的根本

分配管理百姓的长官

《舜典》开始设立十二州

朱熹说：“中古时期的土地，只划分为九州。即冀州、兖州、青州、徐州、荆州、豫州、梁州、雍州。大禹治水制定贡赋，也是沿袭旧制。等到舜即位，因为冀州、青州地域广阔，开始将冀州东部恒山一带划分为并州，其东北医无闾一带划分为幽州，又将青州东北辽东等地划分为营州。而冀州只剩下河内一带的土地，就是现在的河东一路。”

咨询十二州的长官说：“要使百姓吃饱饭！关键在于不违农时，安抚远方，亲近近处，厚待有德行的人，信任仁厚的人，而拒绝任用包藏祸心的人，这样蛮夷各国都会顺从。”

朱熹说：“牧是养育百姓的官职，十二牧就是十二州的长官。舜说让百姓吃饱饭的方法，只在于不违背农时。柔是宽厚地安抚，能是驯服地习练。远近的形势，应当先抓大略，后究细节。又说应当厚待有德行的人，信任仁厚的人，而拒绝奸恶之人。这五项措施，如果处理得各得其所，那么不仅中原地区会顺从治理，即使是蛮夷国家，也会相继服从。”

臣按：有虞氏的时代，将天下划分为十二州，每州设立一位长官，来分别治理。在中央则由四岳统领，这也如同百揆统领朝廷的众官一样。大凡帝王的治理，内外相互维系，大小相互承接，分开来治理，使其有条理而不混乱；合起来统一，使其有统摄而归于一。之所以这样做，不过是为了安顿养育百姓罢了。所以舜咨询十二州长官，首先谈论百姓的粮食问题。大凡国家之所以成为国家，在于百姓；百姓之所以能够生存，在于粮食。然而想要百姓得到粮食，关键在于不违背农时。农民不失去农时，就能尽力耕作田地，从而赡养父母、抚育子女都有余，公私用度都能充足。如果不这样，那么不仅百姓不能像百姓那样生活，国家也不能像国家那样存在。然而想要我们的百姓得到安顿，又在于所用的人得当。如果那些受托管理百姓的长官，所厚待的都是有德行的人，所信任的都是仁厚之士，而包藏凶恶的人，都知道被拒绝和断绝，不让他们参与我们的政事、凌驾于我们的百姓之上，那么即使有仁爱之心和仁爱之名，百姓也得不到恩泽。因此君主治理国家，必须选拔管理百姓的长官，又让长官选拔他所任用的人，来分别管理百姓。一个地方不得其人，那么一个地方的百姓就会受害；必须没有一处不得其人，使家家户户都有衣食的来源，年年不违背耕作的时节，那么家家富足，礼义兴起，祥和之气产生，薰蒸成太和之气，而唐尧虞舜那种雍容和乐、太平盛世，不外乎就是这个道理。

《禹贡》大禹划分土地，顺着山势砍伐树木，确定高山大川。冀州，济水与黄河之间是兖州，大海与泰山之间是青州，大海、泰山与淮河之间是徐州，淮河与大海之间是扬州，荆州与衡山以南是荆州，荆州与黄河之间是豫州，华山以南与黑水之间是梁州，黑水与西河之间是雍州。

郑樵说：“州县的设置，有时会有变更；山川的形势，千古不变。所以《禹贡》划分州域，必定以山川确定疆界，使得兖州可以迁移，但济水与黄河之间的兖州不能迁移；使得梁州可以迁徙，但华山以南、黑水之间的梁州不能迁徙。因此《禹贡》是万世不变的书，后世编写史书的人，以州县为主，所以州县变更，他们的书就废弃了。”

臣按：舜以前都是九州，到舜才开始设立十二州。大禹治水划分土地，在设立十二州之前，当时还是九州。后来禹又合并为九州，商朝沿袭它。看《左传》所说的“从前夏朝正有德行的时候，九牧进贡金属”，以及《商颂》所说的“天命模式在九围”，就可以知道了。

《周官》内部有百揆、四岳；外部有州牧、侯伯。

蔡沈说：“百揆无所不总领，四岳总领各方的岳守，州牧各自总领各州，侯伯次于州牧而总领诸侯。”

臣按：唐尧虞舜的时代，设立百揆来统领内部的众官，设立四岳来统领外部的州牧。州牧的职分，任职者各自将事功上报给四岳，四岳又汇总各牧所上报的归于百揆。这就是体制所以归于一而不混乱的原因。

《尔雅》两河之间叫冀州，黄河以南叫豫州，黄河以西叫雍州，汉水以南叫荆州，长江以南叫扬州，济水与黄河之间叫兖州，济水以东叫徐州，燕地叫幽州，齐地叫营州。

孙炎说：“《尔雅》与《禹贡》、《职方》都不同，怀疑是殷商的制度。”

《大雅·崧高》篇序说：尹吉甫赞美宣王，天下再次太平，能够建立国家亲近诸侯，褒奖赏赐申伯。其首章说：“崧山高大，峻极于天。岳山降下神灵，生出甫侯和申伯。申伯和甫侯，是周朝的栋梁。四国依靠他们作为屏障，四方依靠他们宣扬教化。”

朱熹说：“宣王的舅舅申伯，出封于谢地，尹吉甫作诗送他。说岳山高大，降下其神灵和