大学衍义补卷十九

译（上天）降下和气，以此生出甫侯和申伯，他们确实能作为周朝的栋梁之材，像屏障一样护卫王室，并将王者的恩德泽被天下。」臣按：「君主建立诸侯国，将其作为国家的栋梁，实际上是希望借助他们作为京师的屏障，从而宣扬王者的恩德。夏商周三代以前，通过分封爵位、划分土地，来作为国家的屏障和支柱；自从秦朝废除诸侯、设置郡守以来，能够作为国家屏障和支柱的，就只剩下藩属和州郡了。」

译《春秋公羊传》说：“从陕地以东，由周公管理；从陕地以西，由召公管理。”（隐公五年）

朱熹说：“周文王开拓疆土，逐渐扩大，于是迁都到丰邑，并将岐山、周原故地分封给周公旦、召公奭作为采邑，且让周公在国中执政，召公向诸侯宣示政令。”

臣按：陕地是古代重要的农业地区，大概在今河南陕州一带。

《周礼》职方氏掌管天下的地图，于是辨别九州的邦国，使它们贯通利益。东南方称为扬州，正南方称为荆州，黄河以南称为豫州，正东方称为青州，黄河以东称为兖州，正西方称为雍州，东北方称为幽州，黄河以北称为冀州，正北方称为并州。

刘彜说：“辨别九州的邦国，使它们贯通利益，是因为四方百姓喜好厌恶不同，财物用度有无不均，必须周知他们的利害，贯通并打通，使有无相互交换，善恶相互补救。统一天下的财物用度，供养天下的百姓，称为共同享有利益。”

臣按：古代所说的九州有三种：《禹贡》的冀、兖、青、徐、扬、荆、豫、梁、雍，是夏代的制度；《尔雅》的冀、幽、营、兖、徐、扬、荆、豫、雍，是商代的制度；《职方》的扬、荆、豫、青、兖、雍、幽、冀、并，是周代的制度。商代有幽、营，而没有《禹贡》中的青、梁；周代有幽、并，而没有《禹贡》中的徐、梁。这是夏、商、周三代九州的不同之处。然而这些都是三代以前封建制度的情况。后世的郡县制，也与此没有不同。君主居于天下之中而立，安定四海百姓，万方如此广大，四海如此遥远，亿万民众如此众多。君主以一人之身，必然想要周知并普遍顾及，如果不细致分析并总体防范，划分肢体并解开关节，提起纲绳并抓住衣领，使身体指挥手臂，手臂指挥手指，怎能一一合乎道理，处处得到适宜呢？这是古今治理国家的人，既然划分州县，必然统领藩属，使上下相互承接，彼此相互维系，作为长久安定、长期治理的基础。

《王制》说：千里之外设立方伯，五国组成一个属，属设有长官；十国组成一个连，连设有统帅；三十国组成一个卒，卒设有正官；二百一十国组成一个州，州设有方伯。八州有八位方伯，五十六位正官，一百六十八位统帅，三百三十六位长官。八位方伯各自率领所属诸侯归属于天子身边的两位老臣，将天下分为左右两部分，称为二伯。

陈澔说：“从陕地以东，由周公管理；从陕地以西，由召公管理。这就是天子之上公，分别主管天下的诸侯国。八伯是八州的方伯，二伯则是天下的方伯。”

徐自明说：“先王广建诸侯，并设立方伯、连帅的职位，有的因为子爵、男爵及附庸小国，不能直接通达于天子，所以贡赋、朝聘的数目，都让他们听命于牧伯，这只是一个方面罢了。先王将天下分封给诸侯，如果在其中缺乏纲纪，那么强弱就会相互吞并，大小无法相互维系，这绝不是长久治理的策略。大概设立方伯、连帅，所谓表彰功德关乎盛衰，深根固本，使之不可动摇，其所关系重大啊！”

臣按：先王时代，实行封建制度，所以在其中又设立方伯、连帅来监临并总督；后世在其中设立郡县，又分别隶属于各道。制度虽然不尽相同，但也是其遗留的意思吧？

《汉书·地理志》：汉武帝开拓疆域，向南设置交趾，向北设置朔方等州，兼采夏、商、周及徐、梁、幽、并的制度，将雍州改为凉州，将梁州改为益州，共十三部：称为豫州【管辖颍川、汝南、沛，共三郡；梁、鲁二国】；称为冀州【管辖魏、钜鹿、常山、清河四郡；赵、广平、真定、中山、信都、河间，共六国】；称为兖州【管辖陈留、山阳、济阴、泰山、东郡，共五郡；城阳、淮阳、东平，共三国】；称为徐州【管辖琅邪、东海、临淮，共三郡；泗水、广陵、楚，共三国】；称为青州【管辖平原、千乘、济南、北海、东莱、齐，共六郡；菑川、胶东、高密，共三国】；称为荆州【管辖南阳、江夏、桂阳、武陵、零陵、南郡，共六郡；长沙一国】；称为扬州【管辖庐江、九江、会稽、丹阳、豫章，共六郡；六安一国】；称为益州【管辖汉中、广汉、武都、犍为、越嶲、益州、牂牁、蜀，共六郡】；称为凉州【管辖陇西、金城、天水、武威、张掖、酒泉、敦煌、五原、云中、定襄、雁门、上郡，共九郡】；称为幽州【管辖勃海、上谷、渔阳、右北平、辽西、辽东、玄菟、乐浪、涿、代，共十郡；广阳一国】；称为交州【管辖南阳、郁林、苍梧、交、合浦、九真、日南，七郡】；称为并州【管辖太原、上党、西河、朔方，共四郡】。

臣按：自从汉代以来，分部治理百姓的开始，汉代有十三部，每部各有郡国。郡，由天子亲自治理，任命太守治理；国，分封诸侯王，设置丞相来治理。汉代将天下分为十三部，而在关中地区的，则隶属于司隶校尉部。京兆、扶风、冯翊、

译〇农、河内、河南、河东，共七个郡。在征和年间以前，司〇所管辖的地区也设有刺史，考察之后便将其废除。现在的制度将天下划分为十三个布政司，而两京畿地区则直接隶属于府部，也是这个意思。

译唐太宗贞观元年，皇帝因为百姓少而官吏多，于是全部合并裁减，依据山川地形的便利，将全国划分为十个道：

一是关内道【古雍州之地，汉代京兆、冯翊、扶风、北地、安定、上郡以及右扶风、陇西、五原、西河、云中的辖区】；

二是河南道【古豫、兖、青、徐四州的区域，汉代河南、右扶风、颍川、汝南、陈留、沛、泰山、济阴、济南、东莱、齐国、山阳、东海、琅邪、北海、千乘、东郡以及梁、楚、鲁国、东平、城阳、淮阳、菑川、高密、泗水、平原、勃海的辖区】；

三是河东道【古冀州的区域，汉代河东、太原、上党、西河、雁门、代郡以及钜鹿、赵国、常山、广平国的土地】；

四是河北道【古幽、冀两州的区域，汉代河内、魏、勃海、清河、平原、常山、上谷、涿、渔阳、右北平、辽西、真定、中山、信都、河间、广阳等郡国，又兼有东郡、河东、上党、钜鹿的土地】；

五是山南道【古荆、梁两州的区域，汉代南郡、武陵、巴郡、汉中、南阳以及江夏等郡的土地】；

六是陇右道【古雍、梁两州的区域，汉代天水、武都、陇西、金城、武威、张掖、酒泉、敦煌等郡】；

七是淮南道【古扬州的区域，汉代九江、庐江、江夏等郡，广陵、六安国以及南阳、汝南、临淮的辖区】；

八是江南道【古扬州的南部区域，汉代丹阳、会稽、豫章、庐江、零陵、桂阳等郡，长沙国以及牂牁、江夏、南郡、福建、汀漳】；

九是剑南道【古梁州的区域，汉代蜀都、广汉、犍为、越嶲、牂牁、巴郡的土地】；

十是岭南道【古扬州的南部区域，汉代南海、郁林、苍梧、珠崖、儋耳、交趾、合浦、九真、日南等郡】。

臣按：后世依据山川地形的便利来划分道，始于此时。

宋太宗将天下划分为十五路，宋仁宗析分为十八路，宋神宗又析分为二十三路。

一是京东东西路【东路即今山东的济南、青州、登州、莱州四府，南直隶的邳州；西路即今河南的归德、睢州二州及太康县，山东的兖州府，南直隶的徐州】；

二是京西南北路【南路即今湖广的襄阳府，随州、安陆二州，河南的南阳府；北路即今河南的河南、汝宁二府，许、郑、陈、汝四州及孟、泛、水、河、阴三县，南直隶的颍州，北直隶的滑州、胙城二县】；

三是河北东西路【东路即今北直隶的大名、河间二府，冀州、霸州二州及成安、清河、保定、容城、雄县五县，山东的东昌府，武定、德、滨三州；西路即今北直隶的真定、顺德、广平、保定四府及浚县，河南的彰德、怀庆、卫辉三府】；

四是河东道【即今山西的太原、平阳二府，泽、潞、汾、辽、沁五州，陕西的葭州及吴堡、神木、府谷三县】；

五是陕西二路【永兴军路即今陕西的西安、延安、庆阳三府，河南的陕州，山西的蒲、解二州及平陆县，湖广的上津县；秦凤路即今陕西的凤翔、临洮、巩昌、平凉四府，河、岷、洮三州】；

六是两浙二路【西路即今南直隶镇江、常州、苏州、松江四府，浙江的杭州、严州、嘉兴、湖州四府；东路即今浙江的绍兴、宁波、台州、温州、金华、衢州、处州七府】；

七是淮南东西路【东路即今南直隶的扬州、淮安二府，滁州、宿州、泗州三州及五河、亳州二县，河南的永城、鹿邑二县；西路即今南直隶的凤阳、庐州、安庆三府，河南的光州，湖广的黄州】；

八是江南东西路【东路即今应天府及直隶的太平、池州、徽州、宁国五府，广德州，江西的饶州、广信、抚州、建昌四府；西路即今江西的南昌、瑞州、袁州、吉安、临江、九江、南康、赣州、南安九府，湖广的兴国州】；

九是荆湖南北路【北路即今湖广的武昌、汉阳、岳州、常德、德安、荆州、辰州七府，沔阳、靖州二州；南路即今湖广的长沙、衡州、永州、宝庆四府，郴州，广西的全州】；

十是成都等四路【成都府路即今四川的成都府，眉州、嘉定、雅州三州及黎州安抚司；潼川府路即今四川的叙州、顺庆二府，潼川、泸州、合州三州及资、金、堂、荣三县，利州路即今四川的保宁府、蓬州及龙州宣抚司，陕西的汉中府、阶州及西河、成、文三县，夔州府路即今四川的重庆、夔州二府及播州宣慰司，湖广的施州卫，贵州的思州府】；

十一是福建路【即今福建的福州、泉州、兴化、漳州、建宁、延平、邵武、汀州八府】；

十二是广南东西路【东路即今广东的广州、肇庆、韶州、南雄、惠州、潮州六府，广西的富川、贺县；西路即今广西的桂林、平乐、柳州、庆远、浔州、梧州、南宁、太平八府，广东的高州、雷州、廉州、琼州四府】；

十三是燕山府【即今顺天府及北直隶的永平府，易州、隆庆、保安三州，山西的大同府，此地宋代时属于辽金】。

译臣按：自从汉代将天下划分为十三个部，设立部刺史，后来改为州牧。唐代将天下划分为十五个道。宋代起初划分为十五路，接着为十八路，后来又析分为二十三路。这些都是依据山川的形势便利，设立藩属，用来分别统领天下的郡县官吏和百姓。本朝内部有两京畿，外部有十三个布政司。京畿内的郡县，由六部直接统领，所以称为直隶，并有南北之分。只有两京的府，南边叫应天府，北边叫顺天府，处于天子车驾之下，与中央各官署地位相当，不称为直隶。那十三个布政司分别是：浙江、江西、湖广、福建、广东、广西、四川、云南、河南、陕西、山东、山西、贵州【建国初期只有十二个布政司，后来废除思州宣慰司，将其土地并入贵州，升格为布政司。永乐初年平定安南，又设立交趾布政司，不久又废除了】。这种依据山川划分疆域的做法，比起前代尤其得当。臣曾借此通论道：天地之间，人类由此产生。天虽然无所不包，但地必定有远近之分。君主居于天地之中，作为百姓的主宰。生活在近地的百姓，举目可见，听到声音就能立刻到达。百步之外，视线就有所不及了。一里之外，呼喊就有所听不到了。因此君主必须根据地势所到之处、百姓所在之地，设立君主长官，来治理和保护他们。由近及远，用大的统领小的，从中央控制外部，联合外部来奉侍中央。这就好比人的身体一样，上面必定有头，作为全身的最高主宰。由此向下，分为四肢，四肢之下，又有手臂和手指。上面的用来护卫头部，次等的用来作为耳目口鼻的功能，外部的用来修饰毛发皮肤，内部的用来承载依附脏腑。这样彼此呼应支援，气血周流全身，整个身体就得以安定了。君主对于百姓，有什么不同呢？君主以一人之身，虽然说是居于尊贵之位来统御卑下，但实际上是以少数驾驭多数。从道理上讲，固然可以由一人统领；从形势上讲，则不能由一人周全顾及。所以治理国家的人，既建立国家设立都城，以居中谋划治理，又必须依据地形，顺应民俗众多，设立郡国邑里，来分别管理。然而分散必定有联络的方法，划分必定有聚合的地方。于是又依据山川的形势便利，占据地理的总汇之处，建立州牧方伯的职位，以提纲挈领，承接流布并宣扬教化，使上面的政教有所承传，代替君主向下宣达；下面的心意有所陈述，代替百姓向上通达。这就是唐虞三代的制度，都设有九州、十二州，而汉、唐、宋的时代沿袭这种制度而分部设道的原因吧？

译以上论述的是分派官员治理百姓，

以巩固国家的根本，

体察百姓的疾苦。

《诗经·皇皇者华》的首章说：“煌煌盛开的鲜花，

开在那原野和低湿之地，

众多疾行的使者，

常常担心思虑有所不及。”

第二章说：“我的马是年轻的骏马，

六根缰绳润泽鲜亮，

奔驰驱驰，

广泛地访问咨询。”

程颐说：“派遣使者到四方，

是为了观察省察风俗，

采集考察善恶，

询问百姓的疾苦，

向天下宣扬教化。

所以作为使者，

只担心不能宣扬教化罢了。”

朱熹说：“这是派遣使臣的诗。

君主派遣使臣，

本来希望他们宣扬君主的德行并通达下情；

而臣子接受命令，

也只怕无法符合君主的意旨。

使臣自己认为常常思虑有所不及，

所以广泛询问、多方访问来弥补自己的不足，

从而尽到自己的职责。”

程颐说：“咨询访问是使臣最重要的任务。”

欧阳修说：“周详地询问访问，

以广泛采集见闻，

不仅仅是为了处理一件事才出使。”

辅广说：“常常担心思虑不及，这是心意；

咨询、谋划、估量、询问，这是事务。

有了这样的心意，

就会有这样的事务了。”

程颐的意思，

大概是说君主正因为耳目不能与远方的百姓直接接触，

所以派遣使者来宣扬自己的心意并沟通下情。

作为使者，

难道可以不咨询访问以符合君主的心意吗！

臣按：夏商周三代兴盛时期，

既然已经分封爵位、划分土地，

将天下分派给官员治理，

又特别派遣使臣巡视四方，

咨询谋划、询问估量，

以求探知百姓的隐情，

体察百姓的疾苦。

这大概是百姓没有隐情，

而王政没有缺失遗漏的原因吧？

《周礼》中撢人（主管传达君王心意以告知天下的人）

掌管诵读君王的心志，

宣说国家的政事，

巡视天下的邦国并晓谕他们，

使万民和悦并归向君王。

郑玄说：“道，就是说的意思。

用君王的心志与政事晓谕诸侯，

使他们不迷惑。”

臣按：君王身处九重宫阙之上，

距离百姓有千万里之远。

君王的心志所在，

下面的人从哪里得知呢？

所以设置撢人这个官职，

巡视邦国之内，

让他们探知君王心志所在，

为他们诵读晓谕天下的人。

使得在民间百姓之中的人如同在宫殿台阶之间，

身处万里之外的人如同在咫尺之近，

亲自听到君王的言语，

亲自面对天威的庄严。

上面没有隔绝的形势，

下面没有阻滞的情感。

所以凡是一号一令的颁布，

一项政事的举措，

没有不在心里明白、脸上欣喜的，

从而知道上面的人志向在此。

因此诏令没有不信服的，

政令没有不遵从的。

《礼记》说：天子派遣他的大夫作为三监，

在方伯的国家进行监督，

每个国家三人。

方慤说：“方伯在一方专断征伐，

他们的权力确实很重。

天子不能不大大地加以防范。

每个国家三人，

所以称为三监。

不让卿来做，

只让大夫来做，

以显示天子的尊贵。

虽然让大夫去做，

本来足以制约方伯的缘故。”

臣按：前代儒者说方伯是天子委任来总管外地的。

又有监来监视他们。

大概方伯权力重，

就容易专断；

大夫地位低，

就不敢放肆。

这是大小相互制约、内外相互统属的防范之意。

现在的制度将天下分为十三布政司，

每年派遣监察御史前往巡视那些地方，

大概得到了古人的这个意思。

秦朝用御史监理各郡，

称为监察御史。

汉惠帝三年，

派遣御史监理三辅，

郡县检察诉讼，

所检察的事情共有九条，

监理者两年更换一次，

常在十月奏报事情，

十二月返回监理。

后来各州又设置监察御史。

文帝十三年，

因为御史不遵守法律，

下属失职，

于是派遣丞相史出巡刺探，

并督察监察御史。

武帝元封元年，

御史停止，

不再监理。

臣按：御史的设置始于周朝，

而加上监察的名称，

则始于秦朝，

汉朝沿袭它。

大概设置这个官职来监理郡邑并考察他们的官吏。

自从武帝设置郡刺史，

不再使用监，

直到我们朝，

才又派遣监察御史巡按天下的藩属。

武帝元狩元年，

派遣谒者巡视天下，

诏书说：“朕嘉奖孝顺父母、友爱兄弟、努力耕田的人，

怜悯年老眼花、孤寡鳏独的人，

有的人缺乏衣食，

非常怜悯他们。

派遣谒者巡视天下，

慰问并赐予：

说‘皇帝派遣谒者赐予县三老、孝顺的人每人帛五匹，

乡三老、友爱兄弟的人、努力耕田的人每人帛三匹，

九十岁以上及鳏寡孤独的人每人帛二匹，

絮三斤，

八十岁以上的人每人米三石。’

有冤屈失职的人，

使者上报。

县乡立即赐予，

不要拖延聚集。”

臣按：汉朝距离古代不远，

所以恩惠赐予百姓，

还保留着古意，

常常留意于孝顺父母、友爱兄弟、努力耕田的人，

抚恤那些鳏寡孤独失职的人，

得以恢复叙用，

冤屈的人得以申诉。

至于诏书末尾所说的县乡立即赐予、不要拖延聚集，

尤其切中后世官吏的弊端。

在这个时候，

诏令的颁布，

没有虚文；

恩典的施行，

都有实惠。

使者奉命所到之处，

如同干旱时得到及时雨一样。

元狩六年，

派遣博士大等六人，

分别巡视天下，

慰问鳏寡废疾、无法自救立业的人，

借贷给他们，

晓谕三老孝顺父母、友爱兄弟，

作为百姓的表率，

举荐独行的君子，

征召到皇帝所在的地方，

详细询问隐居没有官位以及冤屈失职、奸猾为害、田野荒芜、治理苛刻的人，

举奏郡国，

有认为便利的办法，

上报丞相御史以让皇帝知道。

臣按：

译汉朝时，既然已经设有郡国的太守和国相来治理百姓，又设置州一级的部刺史来监督他们，但还是担心郡国守相任用的人选不当，以及部刺史不能履行其职责，因此时常派遣朝廷中的大臣分赴各地巡视，慰问无助的百姓，赈济贫困的人家，伸张正义、平反冤屈，举荐任用人才，罢免或升迁官吏，考察官吏的治理情况，观察各地的风俗民情。现在的制度是每年派遣御史出巡天下的藩镇和属国，又时常派遣大臣进行巡抚，这正是沿用了汉代人的这一用意。

译元鼎二年，又派遣博士中等人巡视各地，下诏说：“仁爱之心不因距离遥远而改变，道义之举不因困难艰险而推辞。如今京城虽然尚未迎来丰收之年，但山林池泽的丰饶物产，与百姓共同享有。现在水灾蔓延到江南，临近隆冬时节，我担心百姓饥寒交迫无法生存。江南地区，采用火耕水耨的耕作方式，正从巴蜀地区调运粮食，运送到江陵。派遣博士中等人分别巡视各地，晓谕告知所到之处，不要加重官吏和百姓的困苦，有救济饥民、免除他们困境的措施，要详细上报。”

臣按：博士这一官职，是通晓经学、研究古史的人。汉朝派遣使者分巡天下，难道没有负责理政、掌管法度的官员，而一定要任用儒生吗？大概汉代人本就是以经术来治理国家，他们的政治法制虽然不能纯粹得像夏商周三代那样，但仍有古人崇尚道德而不崇尚刑罚的遗意。所以他们的诏书下达，专一地多以教化、仁政为言，很少提及法令、征赋。这就是三代以后的治理，汉朝之所以特别优秀的原因吧？

元封五年，设置刺史，掌管以六条诏书考察州郡，共设十三个部。汉朝制度，刺史以六条事项进行查问，不属于六条范围的事，就不过问。第一条，强宗豪右，田宅超过制度规定，以强凌弱，以众暴寡。第二条，二千石官员不奉行诏书，遵守典章制度，背离公义趋向私利，阿谀奉承谋取利益，侵吞百姓财物，聚敛作奸犯科。第三条，二千石官员不审慎处理疑难案件，鼓动怂恿杀人，发怒时随意用刑，高兴时随意赏赐，烦扰苛刻残暴，剥削杀戮百姓，被百姓所痛恨，导致山崩石裂，出现妖异祥瑞和讹言。第四条，二千石官员选拔任用不公，苟且迎合所喜爱的人，遮蔽贤才宠信愚顽之人。第五条，二千石官员的子弟依仗权势，向所管辖地区请托办事。第六条，二千石官员违背公义向下勾结，阿附豪强，通行贿赂，割裂损害政令。

臣按：汉朝每个郡设置刺史，以六条考察州郡。大概汉朝的郡最大，一个郡相当于当今的一个布政使司。刺史以六条查问事务，所管辖的州郡，其官吏百姓有触犯六条规定的，就举发查问，这也如同当今用御史监察天下的藩司和臬司一样。然而当今制度御史出巡一方，凡事无不在其省察范围内，不像汉代人非六条所问不过问。一年更换一次，不像汉代人任职九年。大概天下的事务几乎无穷无尽，人情的变化欺诈不一，限定条目来查问，那么遗漏的就多了。况且人与人相处久了就会玩忽，玩忽就会轻慢，轻慢则法律就有不能完全执行的情况了。所以本朝派遣御史监察天下藩服，每年更换一次，而没有事情不在其查问范围内，这大概是得其中正之道而万世应当效法的制度。

宣帝下诏说：“我想到年老的人，头发牙齿脱落，血气衰弱，也没有暴虐之心。现在有时触犯法律条文，被拘禁在监狱，不能终享天年，我很怜悯他们。从今以后，凡是八十岁以上的老人，除非诬告杀伤人，其他罪行都不予治罪。派遣太中大夫疆等十二人巡视天下，慰问鳏寡，观察风俗，考察官吏治理的得失，举荐茂才异伦之士。”

臣按：宣帝派遣使者带着这道诏书巡视天下，专门以年老的人犯法为言，到最后才提到慰问鳏寡，观察风俗，考察官吏治理的得失，举荐茂才异伦之士。大概宣帝虽然以励精图治、严厉考察为治理手段，但所推行的都是仁厚的政治，这是汉家的家法。

元帝初元元年下诏说：“近来地震多次发生而未平静，畏惧天地发出的警戒，不知道原因何在。正值农作时节，我担忧百姓失去生计，亲自派遣光禄大夫褒等十二人巡视天下，慰问年老、鳏寡、孤独、困乏、失职的百姓，延请登用贤能俊才，招显隐逸之士。借此观察风俗教化，郡守二千石官员，如果能端正自身勤勉努力，宣扬百姓教化，以亲近万民，那么天下之内和睦相亲，大概就可以没有忧患了。”

又建昭四年下诏说：“我继承先帝的美善功业，日夜战战兢兢，害怕不能胜任。近来阴阳不调和，五行失序，百姓饥荒。想到百姓失去生计，亲自派遣谏大夫、博士赏等二十一人巡视天下，慰问年老、鳏寡、孤独、困乏、失职的人，举荐茂才特立之士。丞相和九卿，要率领心意不要懈怠。”

臣按：元帝这两道诏书，都是因为灾异派遣使者巡视天下。后来成帝建始三年，派遣谏大夫林鸿；嘉元年，派遣谏大夫理；永始二年，派遣太中大夫嘉；绥和二年，派遣光禄大夫，也都是因为灾异而派遣使者慰问孤老、记录冤狱、免除拖欠的赋税、怜悯疾苦、举荐隐逸之士、铲除贪官暴吏、免除受灾者的租赋、给予疫病死者棺木钱。所有这些，都是仁者的政治。君主身处富贵安乐之地，而知道畏惧天灾、悲悯百姓的穷困，就一定会兢兢业业、谨慎戒惧，不敢稍有放纵，所以天虽然降灾而不至于成灾，人虽然受苦而不至于极苦。有牙齿有头发的百姓，即使在穷山绝塞之外，茅檐草屋之下，都知道有生的快乐，只担心死亡降临到自己身上，即使驱使他们作乱，也有不屑于此的人。这是为什么呢？下面的百姓都知道上面的人没有忘记我们。知道上面的人没有忘记我们，就都想着如何尊崇他们的君主、亲近他们的上级了。

成帝绥和元年，何武上奏说：“《春秋》的道义，是用尊贵治理卑贱，不以卑贱凌驾于尊贵之上。刺史职位低于大夫，却凌驾于二千石之上，轻重不相称。请求罢免刺史，改设州牧，以符合古代的制度。”奏请被批准，于是改刺史为州牧，秩俸实授二千石，位次仅次于九卿。

哀帝建

译汉平帝二年，朱博又上奏说：“汉朝设立郡县，派刺史奉命主管州部，督察郡国官吏百姓的安宁。按照旧例，刺史在任九年，推举担任郡守或国相。其中有特殊才能和显著功绩的，随即提拔，虽然官阶低但赏赐优厚，大家都被激励去建功立业、乐于进取。如今提高秩级改为州牧，用高等第补任九卿，其中才能平庸的便只求保全自身罢了，恐怕功绩会衰退，奸邪不法之事无法禁止。臣请求废除州牧，恢复设置刺史如旧，于是又改设为刺史。”

译臣按：汉代设置十三位部刺史，俸禄为六百石，专门依据六条诏书来监察俸禄二千石的郡守国相。他们的职位低微，所以不敢放纵自己；他们的权力重大，所以人们不敢轻慢怠忽上级。借此来激励人们振奋精神、自我奋发。何武的奏议，只知道用尊贵去治理卑贱，而不用卑贱去临视尊贵，认为这是《春秋》的大义，却不知道道义有固定的常理，而权变则没有固定的态势。君主掌握天下的大权，用来鼓舞一世的士人和百姓，振兴万事的关键，使利益不专属于一人，祸害不波及大众，权势不偏向一方，如果没有细微的权变是不行的。汉代设立部刺史，用六百石的官吏来监察郡国二千石的太守和国相，大概就得到了这个用意。朱博的议论，大概接近于此，而何武等人不足以懂得这个道理。现在的制度，布政使是从二品，都指挥使是正二品，按察使是正三品，知府是正四品，知州是从五品，而监察御史的品级，仅仅与知县相同。绣衣使者一出，山岳为之动摇；轻便的车驾一到，郡县官吏奔走相迎；而藩镇的大臣，也没有不趋附承奉、禀受命令的。这大概是得到了汉代设立部刺史以防备奸邪的用意。

汉顺帝汉安元年，派遣杜乔、周举、周栩、冯羡、栾巴、张纲、郭遵、刘班分别巡视各州郡，表彰贤良，显扬忠诚勤勉之人；那些贪污有罪的刺史、二千石官员，由驿马快传上报。佩戴黑色印绶以下的官员，就立即逮捕查办。

臣按：汉顺帝派遣这八位使者，分别巡视天下，专门以考察郡守县令为事，而不涉及百姓。然而去除贪污的官吏，也就是安定穷困百姓的办法。

唐太宗派遣杜淹巡视关内各州，拿出内府的金银赎回贫民中自行卖身的男女，让他们回归父母身边。后来又派遣褚遂良等二十二人，依据六条诏书巡察四方，罢免或提升官吏。

臣按：唐太宗派遣使者巡视关内，又分别派遣使者巡视四方。所派遣的杜淹、褚遂良等人，都是当时最优秀的人才。这大概就是贞观之治之所以成为唐朝一代盛世的原因吧？

唐德宗时，派遣黜陟使庾何等十一人巡视天下。陆贽对使者说：“请用五种方法考察风俗，八项标准听取吏治情况，三类科目选拔俊才，四项赋税经理财赋，六种德行保护病弱，五项要点简化政务。”五种方法是：听取争讼诵读，审察百姓的哀乐；采纳市场物价，观察百姓的好恶；讯问簿册文书，考核争讼案件；阅览车马服饰，区分节俭奢侈；省察劳作作业，考察百姓的趋向舍弃。八项标准是：统计户口的增减，以考核安抚养育；查看垦田的盈亏，以考核根本末节；查看赋役的轻重，以考核廉洁冒犯；查看案卷的繁简，以考核听断防备；查看囚犯的多少，以考核决狱滞缓；查看奸盗的有无，以考核禁绝防御；查看选举人数的多少，以考核风化教化；查看学校的兴废，以考核教导。三类科目是：茂异、贤良、干蛊。四项赋税是：查看庄稼以确定税赋，估量产业以差别征收，统计丁壮以计算徭役，登记商贾以平均利益。六种德行是：尊敬老人，慈爱幼童，救治疾病，抚恤孤儿，赈济贫穷，任用失业者。五项要点是：废除军队的冗员，免除扰民的苛法，裁减不急的官员，去除无用的物品，罢除非要的事务。

臣按：陆贽用五术、八计、三科、四赋、六德、五要来说服当时的黜陟使，自古以来派遣使者巡抚的条目，大概没有比这更详细的了。然而这些事情，本来不是一个人敢专断的，也不是短时间内能完成的。何不向朝廷奏闻，让皇帝颁布诏书，分条记录作为政令，比照颁行天下，使世代遵守。而当派遣使者时，按照条文考核验证，作为刺举劝惩的实际依据。如果这样，吏治或许能够修明，百姓生活得以安定富裕吗？

宋仁宗时，蔡襄说：“君主居住在中国，坐在法宫之中，而能让偏远异域的风俗谣谚、习惯风尚、冤屈隐情，无一不在面前陈述，是寄托聪明于臣下的缘故。君主知道所寄托的难以明察，就用赏罚来驾驭他们。赏罚既然明确，那么臣下就不敢遮蔽欺骗，而君主的聪明就不会被壅塞了。现在天下的风俗，甚至有豪门富户，兼并钱财，从事奢靡，超越法制，勾结大吏，欺压愚弱；而贫苦人家父子流离转徙，缺乏养生送死的器具，不幸的孤独废疾之人，不能终享天年。州县官吏视而不见不能遏制，豪强猛暴者矜夸哀怜穷困，却又侵夺渔利，不知休止；有的愚昧昏老，不分是非；有的依仗权势，破坏公法。那些明显有罪状的，可以一一列举。监察官员，大多以宽缓隐忍为良善，既然发现一个奸吏，赃物众多就指目示意，以此等待他们自己败露，才开始纠举揭发。如果有私心，担心即将败露的人，也加以意覆藏，使他们得以逃脱。弊端防范如此，监察机构的设置，几乎与没有一样。官吏苟且偷安姑息，渐渐成为习俗。近年派遣使者安抚各郡，等到他们回来奏报，推荐的人虽然很多，但蛀虫暴虐者没有察觉，恶劣官吏没有清除，穷苦百姓没有抚恤，有使者出去，不如不出去更好。恳请陛下垂意生民，在使者出行时，希望严厉赐予告诫，让他们尽力推行恩德，下达于下，详尽考察利害，或许对政治有所补益，不要只是让郡县供应物资，吏民在道路两旁迎候往来，重新造成这种纷扰。”

臣按：蔡襄接着说，古代派遣使者，都致力于抚恤穷民，清除恶吏，举荐材能，收罗滞才逸民罢了。请求命令使者所到的郡县，慰问乡里，那些孝行显著闻名以及年岁八九十以上、鳏寡笃疾的人，依照汉代旧例，酌情给予布帛。如果贫困没有供养，而

译有男女被雇佣于人，偿还其剩余工钱后将其追回。如果是僧人尼姑，僧人四十岁以下、尼姑三十岁以下，都注销其僧尼籍贯，送回家中供养；如果没有这样的子孙，官府供给粮食，责成亲属、邻里供养他们，直到他们去世。对于孤独无依的人，告诫并命令收养他们的家庭，务必保全他们的生命。对于冤屈缠结、无处申诉的人，使者选择官吏来审理是非曲直。对于努力践行、笃志好学、年老体衰而沉沦困顿的人，表彰他们以劝勉风俗。郡县官吏治理政绩值得称道，逐条列举其情况，显著褒奖其中特别优秀者。对于贪污腐败、臭名昭著者，立即责令查问。对于才能不能胜任职务的人，调换到与其才能相当的其他职位。有的人虽然廉洁守法但违法严酷刻薄，以及年满七十岁以上昏聩衰老而不知事理的人，都上报其名。请求全部罢免他们。那些官吏贪污腐败，借由使者揭发，如果监司官员平时不纠察，就随之治罪。即使使者不纠察，日后事发败露，事情发生在使者巡视之前，连使者一起治罪。襄的言论像这类的一样，不仅仅在宋朝时可行而已。

译庆历年间，欧阳修进言说：“天下的事务，积存的弊病已经很多，如同治理乱丝，找不到头绪。想要事事更改，则力量无法周全，而且烦扰难以施行；想要渐渐整顿，则困顿已经到极点，而不能迅速见效。如果希望用工少而获利大，对百姓迅速且对事务迫切，不如精选强干有为的朝廷大臣十多人，分派到天下各地，全面登记官吏的才能与无能，从而提拔或罢黜他们。”

臣按：欧阳修奏请特别在内外朝官中设立按察之法，从三丞以上到郎官，从中选拔强干廉明的人担任各路按察使。请求让进奏院各录一州官吏的姓名，做成空行的簿册，授予他们，使他们到达州县后，遍见官吏。那些公正廉洁、勤勉干练、明察事理的真实情况，以及年老多病、没有才能、明显有治理不善迹象的，都用红笔书写。还有中等才能的人，没有特殊的功效，也不至于荒废败坏事务的，用黑笔书写。还有虽然是平常才能，但能在某一方面专长的人，也用红笔特别标注。使者回来详细奏报，那么朝廷就可以坐着看清官吏的贤愚善恶，不遗漏一人。欧阳修上奏这个建议，朝廷认为特别派遣使者过于隆重，只下诏让各路转运使兼任按察。欧阳修又说：“臣的建议本来是想让使者四处出动，使天下人惊惧地知道朝廷赏善罚恶的意图，依据条文责求实效，以解救百姓的急难，如同汉代的刺史举劾、唐代的黜陟使之类。大概君主治理天下，如同农夫治理田地，不能一概而论。长久荒废的土地，必须先除草开垦，然后按时耕耘除草。特别派遣的使者，就像对久荒之地进行除草开垦；转运使兼任按察，则是按时耕耘除草罢了。臣私下认为，如今的制度，天下分为十三布政司，都设有按察司，又每年派遣一名御史巡按，或者三年五年，再派遣一名朝廷大臣巡抚。如果真能把蔡襄、欧阳修在宋代所说的话，施行于今天，那么澄清吏治、消除百姓祸害、体恤百姓贫困，这确实是巩固国家根本的大助。”

以上论述询问百姓的疾苦

大学衍义补卷十九

钦定四库全书

大学衍义补卷二十

明 丘濬 撰

治国平天下之要

制国用

总论理财之道【上】

《尚书·禹贡》说：“我疏通九条大河，直达四海；深挖田间沟渠，直达大河。与后稷一起播种【布谷种】，奏报艰难【难也】，让百姓吃上新鲜食物【血食曰鲜】，勉力【勉也】交换有无，教化聚居【众也】的民众，于是万邦有了粮食【米食曰粒】，得以治理【治也】。”

蔡沈说：“水平之后播种之初，百姓尚且难以获得食物，勉力百姓，将有的移到没有的地方，交易变化其所居积的货物。大概水患全部平息，百姓得到播种的利益，而山林川泽的货物，又有有无相通，来救济匮乏，然后百姓有粮食吃，万邦兴起，这是治世的功绩。”

臣按：《易经》说：用什么来聚集人？回答说：财富。财富出自土地而用于人，人之所以为人，依靠财富生存，不可一天没有。所谓的财富，不过是谷物和货物罢了。谷物用来资助百姓饮食，货物用来资助百姓使用。有食物有用品，那么百姓就有生存养育的工具，从而聚居依托以相互安定了。《洪范》八政把饮食和货物放在首位，就是这个原因。大禹所说的“勉力交换有无，教化居积”，这六个字，万世理财的方法，都出自于此。然而他之所以将有的移到没有的地方，变化其所居积的货物，是为了让众民有粮食吃罢了。所以他理财，是为了百姓而理，理的是百姓的财富罢了。难道是后世征收百姓的食用，储存在官府而作为君主用度那样吗？古代把财富藏在民间，百姓的财富治理好了，那么君主的用度就没有不足的。所以善于使国家富裕的人，必须先治理百姓的财富，而为国家理财则是次要的。

《禹贡》说：六府大大【大也】修治，众土，交互校正，谨慎【致也】财赋，都按照【品节之也】三种土壤制定赋税，完成【中国也】中原的赋税。

蔡沈说：“六府大大修治，是说水、火、金、木、土、谷都大大修治。众土则不只是谷物土地，众土有等级，应当根据肥瘠高低名物，交互校正，来承担土地事务。谨慎财赋，是说根据众土所出的财富，而谨慎地征收财赋。都按照三种土壤，是说九州谷物土地又都品节为上、中、下三等。完成中原的赋税，是说土地赋税或许延伸到四夷，而田赋则只限于中原而已。”

臣按：土地，是财富产生的地方。然而必须修治金、水、木、火四者来相互制约辅助，然后土地顺从其本性而谷物生长。但是土地，不是一等的，有所谓山、林、川、泽、丘陵、坟衍、原隰五种不同。其质地有肥沃的，有贫瘠的；其形态有高处的，有低处的；其颜色又有黄白的，有青赤的。众土所生的物品，各不相同，以此交互质正。于是根据土地所出的财富，而谨慎地征收财赋，兢兢业业不敢懈怠疏忽，不敢向没有的地方索取，取少于多。然而土地虽然有五种，而土壤则分为三种。所谓的三种，是上、中、下。土壤上等的，就出上等赋税；土壤中等的，就出中等赋税；土壤下等的，就出下等赋税。都有一定的准则，用这个方法来在九州之内完成赋税。如果荒服之外，就不敢一概而论。因此，夏朝兴盛时，其征收百姓的制度有品节准则如此。后世征敛没有节制