卷十二 职役考一

译三家合为一朋，五朋合为一里，五里合为一邑，十邑合为一都，十都合为一师，七师合为一州。当初划分是从井田开始的，所以土地有了明确的记载；统计到州这一级，数目就详备了。到了夏朝、商朝，都没有改变这个制度。

周朝的制度，大司徒规定：命五家结为一比，让他们互相担保；五比结为一闾，让他们互相接济；四闾结为一族，让他们互相帮助办理丧葬；五族结为一党，让他们互相救助；五党结为一州，让他们互相〇；五州结为一乡，让他们互相以宾客之礼相待（郑玄说："这是用来劝勉百姓的办法。'使之'，都是指设立他们的首领来教导、命令他们。保，就是担保。救，是救助凶灾。宾，是把其中的贤者当作宾客对待。受，是指住宅有变故时，互相接受寄居。〇，是指礼物不齐备时，互相供给补足。闾，是二十五家。族，是一百家。党，是五百家。州，是二千五百家。乡，是一万二千五百家。"这些说的都是京城郊内的情况）。到了每三年，就举行一次大规模的稽核，大规模稽核时，就接受各邦国呈报的比要簿册（大比，是指让天下重新清查核实人口数目和财物。接受邦国的比要，也就同时接受乡、遂的比要了。郑司农说："五家结为一比，所以用'比'来命名，如今八月按户比对的做法就是这样。要，指的是那记录簿册。"）

译跨越长江、跨越黄河，安抚九州而收复旧日国土。这样一来，百姓眷恋故土的心愿，才能在当年迅速得到伸张，起初虽略微辛劳，最终必定容易实现。"于是依照地界推行土断，只有居住在晋陵的青州、兖州、徐州三州的人，不在土断范围之内，其余流寓的郡县大多被合并裁撤。

刘宋孝武帝大明年间，王元谟请求对雍州各侨置郡县（即今襄阳、汉东等郡）实行土断。

齐高祖建元二年，下诏对朝臣说："户籍黄册，是记载百姓的重要纲纪，是国家治理的根本。近来百姓弄虚作假已经很久了，甚至私自窃改爵位记录，盗改出生年月。有的户口尚存但文书记录已经中断，有的人还在世却在册籍上记为已死或已叛逃，有的隐匿私产却谎称在服官府劳役，有的身体强壮却谎称患有六种残疾，这些都是政治上的巨大蠹害，教化上深重的弊病。近年来虽然屡次修改户籍簿册，但终究无法得到真实情况。如果用严刑来约束，那么百姓弄虚作假的手法已经很久远熟练；如果用德政来安抚，又不容易惩治得了。诸位贤臣都深明治理之道，请各自献上良策，用什么办法才能革除这一弊病呢？"

虞玩之上表说："刘宋元嘉二十七年按八条标准选取人才，孝建元年造册登记户籍，这就是各种作弊手法的开端。元嘉年间，已故光禄大夫傅崇，年过七十岁，仍然亲手书写户籍册子，亲自加以隐秘核查。古时共同治理天下，只依靠贤良的二千石官员，如今想要求得治理清正，关键在于勤勉贤明的县令、县长。凡是接受呈报的户籍，县里不加以检查核实，只是封存送到州里，州里核查属实後，才

译发下归还县里。官吏贪图贿赂，百姓肆意弄虚作假，作弊越深而弊病越多，贿赂越重而回应越缓慢。从泰始三年到元徽四年，扬州等九郡的黄籍户口共核查出七万一千多户有问题。到现在已经十一年了，而纠正的还不到四万户。京畿要地尚且如此，江州、湘州等郡，情况更是不可言说。臣愚以为应当以元嘉二十七年的户籍册为准。百姓怠慢法令已经很久，如今建元元年造册，应当重新订立明确的条文，一律准许其自首悔改，若执迷不改，依法必定诛戮。要让官长亲自认真检查核实，务必使弊端彻底洗清，然後上报州府，永远作为定案的依据。如果有虚假隐瞒的情况，州、县官员一并治罪。如今户口的多少，并不比元嘉时期减少，但户籍簿册却突然出现缺漏，弊病也是有原因的。自孝建以来，因军功而入仕的人很多，其中真正曾经手持兵器保卫国家的人，恐怕三分之中还不到一分。追查苏峻之乱平定之後，庾亮向温峤索取记功簿，而温峤不给，认为陶侃所呈报的，大多不是真实的记录。人心怀有私念，历代都不能免除。又有人篡改户籍上的记录状况，欺诈冒充仕宦之流，从前是被人役使的人，如今反而役使别人。还有人出生不久，便自称是出家的道人。有的人抱着孩子一起居住，却始终不编入户籍，随意迁徙来去，公然违反土断的规定，本该承担的赋役却不承担，逃亡在外而不返回。法令一定能推行的话，自然会争相回头改过。治理国家不怕没有制度，怕的是制度不能施行；不怕不能施行，怕的是不能持久。"皇帝审阅了奏表，采纳

译了他的建议。于是另外设置校籍官，设立令史，限定每人每日要查出若干作弊之事，以防止懈怠。到齐武帝永明八年，把作弊被查出的人都罚戍守沿淮一带各十年，百姓因此怨恨叹息。皇帝于是下诏说："过去的过错，不必再追究责怪。凡在刘宋以前的户籍问题，都准许重新登记恢复。凡已被贬谪戍守边疆的，都准许返回本乡。从此以後如果再有违犯，将严加治罪。"

梁武帝时，主管官员上奏，南徐州、江州、郢州拖欠两年的黄籍户口册没有呈报。皇帝采纳了尚书令沈约的建议，下诏改定《百家谱》。

沈约上言说："晋朝咸和初年，苏峻作乱，户籍簿册被烧毁。此後，从咸和三年直到刘宋，所有的户籍记录都详细真实，用朱笔加注隐秘标记，纸张相连之处都仔细缝合。而如今尚书省呈上的库藏户籍，只有宋元嘉年间以来的。晋代的旧户籍都存放在下省的左人曹，称为'晋籍'，分设东、西两个库房。由于不再有人查检，主管的人也不再放在心上，任凭狗拖鼠咬，雨水浸湿霉烂，散落在地上，又没有加锁封闭。这些户籍资料精详可靠，实在应当珍惜保存，无论地位高低，都可以据此查考核实。刘宋元嘉二十七年，开始按七条标准征发人员核查。这个制度一旦设立，只要有人想要规避，奸诈作伪的事情便相继而起，年深日久，弊病愈发扩大，一直延续到齐朝。于是在东堂校核户籍，设置郎官、令史来掌管此事，而户籍簿册从此大坏。凡是稍有衣食条件的人，没有不互相依附勾结，争相进行奸诈贿赂，删除原来低贱的记录，重新誊写新的户籍。

译使得官职荣禄，可以随意抬高或压低。用新籍换旧籍，不过花费一万来钱，昨天还是低贱之人，今天就跻身仕宦之列。凡此种种奸诈巧诈的行为，都出自愚昧下等之人的手笔，他们不辨年号，不识官阶，有的把义熙年号注在宁康之前，有的把崇安年号放在元兴之後，殊不知那个时候根本没有这个官府，那一年根本没有这个国号。元兴年号只有三年，却胡乱写成四年；又有诏书上的干支纪年，与历法推算不相符合。像这样荒谬错乱的情况，千头万绪，就连负责校核户籍的郎官，也未必能察觉，才能不足的令史，又还能说什么呢？况且户籍上的字迹本已细小，本就难以辨认，要查找其中的巧诈作伪，更是无从下手，白白耗费时日，却没有实际效果。假设兄弟三人，分立为三份户籍，其中一份户籍记有祖父的官职，另外两份起初没有记载，至于同堂的堂兄弟、从祖辈以下的，本来就更不必说了。诸如此类的例子，多得难以尽数。有的应当记录却没有记录，有的不需要记录却记录了。所涉及的事项既然如此之多，道理上就不可能全都恰当处理，因此怀冤含屈的人，何止成百上千，纷纷投状申诉，挤满了官府衙门，既难以一一处理清楚，也交相激起百姓的怨恨。于是朝廷就听任一律恢复原来的记录，全部停止清查核对。既然获准恢复原注，那么人人便都能弄成官身。这实在是核查户籍不够精细所造成的重大弊病。臣认为宋、齐两朝，士族与庶民不加区分，各种劳役由此减少缺失，正是由此而起。自元嘉以来，户籍册多有虚假伪造，景

译平以前的，本来就没有加以查检核实，凡是这些户籍，难保没有被巧妙调换的情况。如今虽然大多散失，但保存下来的还有不少，应当有据可查，可以确认真实无误，那些永初、景平年间的户籍册，应当调回尚书省保存。臣私下认为，晋代户籍所剩下的部分，必须加以珍视爱惜，如果不加留意，日久必将再次散失。有些人不知道自己祖先的世系，谈不上是衣冠士族，凡是这一类人，很少能说清自己的祖先。假冒称说自己的高祖、曾祖，无不是弄虚作假，只要拿文书档案来核对，作弊之事立刻就会暴露，通过核查揭发欺诈，实际上大有益处。此外，尚书省的户籍库房虽然由值班的郎官专门题字掌管，但整日校核，只有令史一人独自进入库房，户籍既然事关重大，不可全部委托给这些小吏。如果进库检查户籍时，值班的郎官、值班官员，都应当一同在场监督，抄写户籍都应在郎官、都官的当面进行，并且一并登记造册管理，这样私自誊写、私自调换的弊端，就可以永远杜绝。事情办完後郎官才能离开，并且要亲自签署姓名。臣又认为，弄虚作假的人既然众多，他们都自称是士人，各种劳役都不及于他们身上，安然隐居在私家宅第，以致造成公家私家两方面都感到匮乏，事情因此无法办成。应当挑选精通史传、熟悉门第流品的学士担任左人尚书，专门负责校对核勘。其中最重要的是那些身份低微、门第混杂的谱牒，要用晋代户籍以及刘宋永初、景平年间存放在下省的户籍两相对照核实。如果谱牒注记与户籍互相印证，发现有身份

译低微混杂的情况，就应当逐条列出他们作伪的谬误，交付有关部门治罪处罚。"

按：魏晋以来，最看重世家大族，官府凭此确定选官任用的标准，私家凭此确立婚姻的对象，寒门庶族看待世家大族，就如同帽子和鞋子那样悬殊不可等同。既然如此，那么低贱的徭役差事，正是人人所畏惧的，自然就难免有人篡改伪造户籍身份，谋求依附于士族流品，以此作为逃避徭役的办法。然而徭役本应根据财力状况来分配，即使世家大族属于必定豁免的对象，但官员占有田地也有多寡广狭之分，恩泽荫庇後代也有长短久近之别，如果就此立法加以限定，不费力气就能解决问题了。朝廷不致力于这个方面，却正要改定谱牒户籍，即使说要选拔熟悉门第流品的人担任郎官、尚书来掌管此事，然而作伪冒充年深日久的人越来越多，如果不是敢于承担怨恨得罪人的人，谁肯去彻底清查澄清呢？就像後来杨〇期、井绰等人竟因羞愤而发动叛乱，可见彻底清查澄清又岂是容易说出口的事啊！

陈文帝天嘉初年，下诏说："近来编户百姓流离迁徙，实在令人哀伤怜悯。凡是失去故乡田土、为谋生而四处流亡迁移的人，今年之内可以随其所愿安居何处，到明年不再区分是侨居还是原籍，一律登记入籍，按照土断的成例办理。"

按：《周官》的法则，对于地位尊贵的人、贤能的人以及新近迁徙的人，都免除其征发赋役，後世沿袭这一做法。所以六朝时讨论征发徭役的法令，必定以土断侨居之人、纠正谱牒户籍为首要之务。然而从晋朝到梁、陈，将近三百年，尊贵

译者的恩泽已经断绝，就与普通编户齐民一样了；侨居者居住已久，就与本地土著一样了，难以再加考核查证。这就是造成作伪冒充日益增多、议论纷纷的原因。

北魏初期不设置三长制度，只设立宗主督护，因此百姓多隐匿依附豪强，往往三十、五十家合并算作一户，称为"荫附"。荫附的人都不承担官府的差役，而豪强对他们的征敛盘剥，却是公家赋税的一倍以上。孝文帝太和十年，采纳给事中李冲的建议，于是设立三长制（三长是指五家设一邻长，五邻设一里长，五里设一党长）。

李冲认为以三正治理百姓，其法由来已久，于是创立三长制度，说："应当依照古制，五家设立一名邻长，五邻设立一名里长，五里设立一名党长，选取乡里中强干谨慎的人担任。邻长免除一丁的赋役，里长免除二丁，党长免除三丁，被免除的人只免征戍徭役，其余仍与平民一样。三长任职三年没有过失的，就晋升一等任用。"冯太后阅览後称赞说好，召见公卿大臣商议此事。中书令郑羲、秘书令高〇等人说："李冲请求设立三长，是想把天下统一用一种法制来治理，这话听起来似乎可行，其实很难施行。"太尉元丕说："臣以为这个办法如果实行，对公家、私人都有好处。"大家都说，眼下正是农事繁忙的月份，如果此时清查核对人口户籍，新旧制度尚未分清，会使人心劳苦怨恨，请等过了今年秋天，到冬季农闲的月份，再慢慢派遣使者去办理，这样对事情更为适宜。李冲说："百姓可以让他们照着去做，却不必让他们都明白其中的道理。如果不趁着征收赋税的时候推行

译，百姓只会知道设立三长、清查户口的辛劳，却看不到均平徭役、减省赋税的好处，心中必定会产生怨恨。应当趁着征收赋税的月份，让百姓知道赋税因此变得均平。他们既了解了这件事的缘由，又得到了实际的好处，顺应人们的意愿，事情就容易推行了。"著作郎傅思益进言说："各地风俗人情本就不同，有难有易。九品混通的差役调派办法，施行的时日已经很久了，一旦改变法度，恐怕会造成骚扰混乱。"冯太后说："设立三长，那么课税就有固定的标准，赋役就有固定的分配，隐匿荫庇的户口可以清查出来，心存侥幸的人可以得到遏止，为什么不可以呢？"于是设立三长制，公家私人都感到方便。

北齐规定民户十家为比邻，五十家为闾里，一百家为族党。一党之内，设有党族一人、副党一人、闾正二人、邻长十人，共计十四人，共同管辖一百家而已。至于城中坊里，一坊之内新旧居民有的多达一千户以上，却只设置里正二人、里吏二人。里吏并非经常设置。另有隅老四人，并非官府正式官员，是百姓私自出资雇用充当办事人员的，坊内事务也能因此得以办理，如果论及城外乡党的编制，那就显得繁多了。

北齐文宣帝开始设立九等户籍制度，对富裕人家征收钱财赋税，对贫穷人家征发劳役。

隋文帝接受禅让即位後，颁布新的法令，规定五家为一保，保设保长，五保为一闾，四闾为一族，

译都设有首领。京畿之外设置里正，比、闾设正，党设长，族设正，以便相互监督查核。

苏威奏请设置五百家一个乡正，让他们专门处理百姓的诉讼案件。李德林认为："原先废除乡官处理案件的职权，是因为他们与本乡本里的人相识亲近，判案不公平。如今让乡正专门管理五百家的事务，恐怕危害更加严重。况且现在吏部总管选拔人才，天下也不过几百个县，从六七百万户中挑选几百个县令，尚且不能称职，如今却想在一乡之内选出能够治理五百家的人，必定很难找到。而且边远荒僻的小县，人口还不到五百家，也不能让两个县共管一个乡。"皇帝下敕命内外群臣到东宫会议商讨。从皇太子以下，大多赞同李德林的意见。苏威又提议废除郡一级建制，李德林对他说："修订律令的时候，您为何不提出废郡更为方便？如今律令已经颁布，还能更改吗？"然而高颎赞同苏威的主张，于是设置了乡正。开皇十年，虞庆则从关东各道巡省使任上回朝，一并上奏说："五百家设一乡正专门处理诉讼，对百姓不便。乡正结党营私、任凭个人喜好憎恶行事，公然收受贿赂。"于是废除了乡正之制。

译唐朝的法令规定，各户以百户为一里，五里为一乡，四家为一邻，五邻为一保。每里设里正一人（如果是山谷险阻、地远人稀的地方，允许随实际情况酌情设置），负责核查登记户口，督促劳作农桑，检察违法行为，催办赋役征收。居住在城邑中的称为坊，另设坊正一人，负责掌管坊门钥匙，督察不法之事，并免除其课役。居住在田野中的称为村，另设村正一人，如果村满百家，就增设一人，职责与坊正相同。村中如果居住不满十家的，就归并入大村，不必另设村正。全国的户，根据其资产的多少划分为九个等级，三年编造一次户籍，共造三本，一本留在县里，一本送州里，一本送户部，通常在州县保留三次的户籍，五次的送尚书省（仪凤二年二月的敕令：从今以后，省里保留黄籍，州县保留籍册）。各里的里正，由县里选取六品以下的勋官、清白公正而又强健的白丁充任。其次的人担任坊正。如果本里没有合适的人，允许在邻近的里中挑选任用。村正则选用白丁充任。没有合适人选的地方，里正等一律通融选用十八岁以上的中男、残疾人等充任。

开元十八年，皇帝下敕：“天下户等评定得不平允，升降必须核实。近来富商大贾多与官吏来往，互相请托，请求列入下等。从今以后如有请托的，命御史弹奏处理。”

广德二年，皇帝下敕：“天下户口委托刺史、县令根据现有的实际户数，按贫富等级科派差役，不得依照旧的籍帐。”

睿宗景〇二年，监察御史韩琬上疏陈述时政，说：“往年两京及天下州县的学生、佐史、里正、坊正，每有一个空缺，先前争着补任的往往有十人。近年来差派人去充任，却仍常有逃避的，可见政令风气已渐渐败坏了。”

宣宗大中九年，下诏因州县差役不均，从今以后每县根据人户的贫富及役务的轻重编造差科簿，送刺史检验签署完毕后，张挂在县衙厅堂，每有差役事务，委托县令依据簿册轮流差派。

后周显德五年，下诏各道州府，命令将乡村合并整编。大致以百户为一团，每团选三个大户担任耆长。凡民家有奸盗行为的，由三个大户来察知；民田有增减的，由三个大户来均定。此后每满三年就照此重新办理一次。

宋太祖建隆三年，旧制规定：凡有课役，都由户民承担，郡国转运官物，一般由寄居的人充当。到这时，才开始规定文武官员、宫内各司、台、省、监、各使，不得占用州县的课役户，各州也不得役使沿路居民做递送的夫役。五月，下诏令县令、佐官检察差役中有不平允的，允许百姓自相举报纠正。京城百官所补用的吏员，必须不妨碍差役才可任用。

国初沿袭旧制，衙前掌管官物，里正、户长、乡书手督办赋税征收，耆长、弓手、壮丁负责追捕盗贼，承符、人力、手力、散从官负责奔走差使；在县里的曹司到押司、录事，在州里的曹司到孔目官，下到杂职、虞侯、拣、掐等人员，各按乡户的等级差派充任。

乾德五年，又下令禁止各州的职官私自占用役户来供应课役。

宋太宗太平兴国三年，京西转运使程能上言：“各州户供应官役素来没有等级划分，希望品评定为九等，登记在册，以上四等按轻重服役，其余五等免除，此后如有贫富变化，随之升降。希望先在本路施行，等到确实适宜，再颁行天下。”皇帝下诏令转运使亲自裁定此事。

七年，命令两京各州府所属百姓，凡是缺乏种子、耕具、人手的，允许大家共同推举一人，选出熟悉土地状况、明白种植方法的人，由县补任为农师，让他察看田地的肥沃贫瘠及适宜种植的作物，指明某处土地适宜种植某物，某家有种子，某户有壮劳力，某人有耕牛。就让乡里的三老、里胥与农师共同劝导百姓在闲置的荒地上分种，等到年成丰收后共同获取利益。担任农师的人除免除税粮外，还免除其他差役。民家如有沉溺饮酒赌博的、懒于农事的，农师要仔细察知，报告州县论其罪责，以此警戒游手好闲的人。九年，因

译这种做法繁扰，就停止了。

淳化五年，命令天下各县以第一等户担任里正，第二等户担任户长，不得冒名代人服役，至今仍沿用此制。

宋朝的各种差役大多由厢军承担，很少调用壮丁。大中祥符五年，提点府界段惟几征发中牟县的民夫修建马监仓库，群牧制置使用厩卒代替了他们，于是皇帝下诏禁止此类做法。

天禧元年，又下诏治理河道不要调用民夫，改用差役承担。

乾兴元年十二月（此时仁宗已即位，尚未改元），有臣僚上言：“臣看到劝导农桑的条目非常详尽，然而乡间的弊病，却无从知晓。朝廷的恩泽虽然优厚，但豪强势力侵夺无所顾忌，致使单薄贫困的小户，力役难以承担。等到年岁丰收，稍能自给，一旦遇到水旱灾害，就流离失所无处可寻，户籍虽有增加，农民却日渐减少。以臣愚见，姑且以三千户的县邑按五等划分计算，中等以上可以承担差遣的约有一千户，其中官员、有权势之家、衙前将吏就占去一二百户，这些都免除差遣，州县乡村各类役人又不少于一二百户，如此则两三年内已经轮遍差派，才得以归农休息，就又要应役，直到耗尽家业，才能得到休闲。因此百姓害怕稍有田产就被人看出，把田产典卖给有权势的豪家，以躲避徭役，因而变成流浪之人，或者放纵怠惰游荡。更有各种恶劣手段隐蔽依附别人门户，田地稍多，便挂上佃户的名目，如果不加禁止，天下的田地将有一半被有权势的人家占去。请从今以后现任食禄的官员及同居的骨肉亲属，以及各免除户役的衙前将吏，除了现有的庄业外，不得再典卖田地，如有违反，允许人告发，将所典卖的田地没收入官，这样才能自然减少农田被侵占的弊端，均衡差遣的劳役，避免私自服役不加禁止，因循导致失业。至于已经罢俸、罢任、卸任的官员原本没有田产的，允许置办五顷田地为限。”皇帝下诏交三司裁定。三司上言：“依照农田敕令，凡乡村中有庄田物力的，多苟且逃避差役，虚报逃移，与有权势的豪家串通图谋私利，〇在其名下充作客户隐瞒差役，实际种的还是自己的田产。现在给予一个月期限，自首者免罪，期限满了不自首的，允许人告发，依法处置并给予赏钱。又依照敕令，凡以田产虚立契约，典卖给有权势的豪强人家以隐瞒差役的，给予百日期限，到官府自首认罪，改正户名。期限满了不自首，被人告发的，命官、使臣除名，公人、百姓予以决罚发配。现在依照臣僚的奏请，希望各命官所置庄田，定为三十顷的限额，衙前将吏应免除户役的，定为十五顷的限额。所典买的田地只能在一州之内典买。如果祖父迁葬，没有别的墓地的，可以在限额之外另置坟地五顷。如果地处崖岭，不便步量丈量，是刀耕火种之处的，所定的顷亩数，委托各路转运使另外制定条例，据实上奏。又按照农田敕令，购买以及分家后归业的佃户逃户尚未并入本户的，各自共同承担户帖的输纳，现今一律须并入一户名下，此后如有违犯的科罪处理，告发的人给予奖赏。”朝廷都听从了这些意见。

开宝年间平定后蜀之后，命令西川得替的官员运送纲运物资赴京，可减少一次考选；没有考选可减的，加官一阶。

止斋陈氏说：“熙宁年间罢除衙前差役，凡应承担纲运的都招募得替的官员管押，自从命令下达后，就没有人应募了。”

仁宗景〇年间，下诏川陕、闽、广、吴、越各路的衙前仍旧按旧制，其余各路招募有登籍的人担任衙前，满三期，罪不至于徒刑的，补授三司军将之职。

皇〇年间，又禁止差使乡户担任长名衙前，改为招募人来充任。

差役中最重的，是由里正、乡户担任衙前，主管府库或转运官物，往往因此破产。景〇年

译间，稍想放宽里正衙前的法令，就命令改为招募充任。

知并州韩琦上疏说：“州县百姓的苦难，没有比里正衙前更重的了，自从用兵以来，盘剥更加严重。以致有寡母改嫁、亲族分居的，或者放弃田产给别人以躲避列入上等户，或者不合常理地求死以求变成单丁，谋划百般手段，只求脱离沟壑之患。每乡被差派的疏密不同，与资力高低也不均衡。假如一县分甲乙两乡，甲乡第一等户有十五户，计资产为三百万钱，乙乡第一等户只有五户，计资产为五十万钱，轮番休息交替服役，那么甲乡要十五年才轮一次，乙乡则五年就轮一次。富的人休息有余，贫的人却接连败落破产，这难道是朝廷作为百姓父母的心意吗？请求罢除里正衙前，命令转运司以州军现有服役人数为定额，命县令佐官依照五等簿合并全县计算，登记在册的都在第一等中，选择资产最高的一户担任乡户衙前，此后差人依此为例。如果甲县户少而役务繁多，允许调差乙县户多而役务简单的户。如果簿书记载未尽真实，允许换取其他的户。里正主管督办租赋，请以户长代替，两年一换。”朝廷把这议案下发给京畿、河北、河东、陕西、京东西转运司权衡利弊，都认为可行。而知制诰韩绛、蔡襄也极力论述江南、福建里正衙前的弊病，韩绛请求推行乡户五等法，蔡襄请求以产钱的多少来确定差役的轻重。至和年间，就命令韩绛、蔡襄与三司参照商定，接着又派尚书都官员外郎吴机再次前往江东，殿中丞蔡禀前往江西，与地方长官、转运使商议是否可行。因此请求推行五等法，凡是差派乡户衙前，依照资产多寡登记造册，分为五等，又依此排定其差役的轻重。假设第一等重役有十个名额，就应有十人服役，登记第一等户一百户；第二等重役有五个名额，就应有五人服役，登记第二等户五十户。以备一轮的差役使用。将簿册存放在通判治所，遇到差人的时候，长吏以下的官员一同按册核查，转运使、提点刑狱则监察是否有违规迟慢。于是又重新制定了淮南、江南、两浙、荆湖、福建的法令，下发三司颁行。从此就废除了里正衙前，百姓才稍得休息。

按语：乾兴元年，有臣僚上言隐蔽依附以逃避徭役的害处，从官宦豪门势要之家一直到衙前将吏，都是躲避差役的人。请求订立限田之法，命官限为三十顷，而衙前将吏也可占十五顷，超出的部分按违制论处。同是一样的衙前，将吏担任就可以占田免役，乡户担任则会导致卖产破家。可见并非衙前之职本身能给人带来灾祸，而是官吏的侵夺盘剥之害，可以施加在愚昧懦弱的乡民身上，却不能施加在精明干练的将吏身上啊。韩琦、蔡襄诸公所说的固然十分切当，但是过于想要衡量乡地的宽窄、差役的疏密来加以均衡，而且既然说要罢除里正衙前，却又选资产最高的人担任乡户衙前，这不过是能够免去里正重复应役的苦楚，而衙前之弊仍然照旧啊。这正是王安石雇役法之所以不得不在熙宁、元丰年间推行的原因吧！

庆历年间，命令京东西、河北、陕西、河东裁减劳役人员，如果差役人手不足，就用厢兵补充。

当时范仲淹执掌政事，认为天下县邑太多，所以差役繁重而百姓贫弱，首先废除河南府各县，打算依次推及其他州，当时的人认为这样不对，不久便全部恢复了。

当时州县设置已经广泛，徭役日益繁多，知广济军范讽上言：“军的地方只有四十里见方，户口不及一个县，而差役却与其他郡相同，希望恢复设为县。”转运司坚持不同意，因此下诏裁减劳役人员。从此屡次颁布诏书，商议减免繁冗的差役，以宽减民力。又设置宽恤民力司，派

译使者四处巡视。从此州县的力役多有裁减，共计省去二万三千六百二十二人。

皇〇年间，下诏州县里正、押司、录事已经卸任而又令其纳钱免役的，按违制律论处。

当时有个王逵，任荆湖转运使，率领百姓交钱免役，得到三十万缗钱，进呈作为盈余上缴，受到奖励诏书。因此其他各路争相以搜刮聚敛为能事，想借此讨好朝廷，百姓以致破产也无法偿还所欠的债务，朝廷知道了这个弊端，才下达了这道诏令。

按语：役钱的说法就是从这里开始的。用免役来诱使百姓，收取他们的钱财，等收到钱之后，却拿去挪作他用，而差役依旧照常征发，这种弊病由来已久了。

治平四年六月（此时神宗已即位，尚未改元），下诏因州县差役仍然繁重，劳役分派不均，命令各路转运司普遍下文所辖州军，如果官吏中有了解差役利弊、可以据此宽减的，实封分条上奏。

在此之前，三司使韩绛说：“损害农事的弊病，没有比差役之法更严重的了，役重的衙前多导致破产，其次是州役也需要巨大的花费。以前听说京东有父子两个壮丁将要担任衙前，父亲对儿子说‘我应当求死，好让你们免于受冻挨饿’，于是自缢而死。又听说江南有嫁走祖母，以及与母亲分家来逃避差役的。这是大逆人伦之事，令人不忍听闻。又有把田产卖给官户的，田地归了不服役的家庭，而差役反而增加到了本来还应服役的人户头上。其余残害农民的事情，不容易一一列举。希望命令中外臣民详细列出利弊，委托侍从、台省官员集中商议，考核验证古代的制度加以裁定，使役力没有偏重之患，那么农民就知道谋生的好处，有安心从事本业的心愿。”役法的议论由此开始。

英宗时，谏官司马光说：“设置乡户衙前以来，百姓更加困乏，不敢经营生计，富人反而不如穷人，穷人也不敢求富。臣曾经走访乡村，看到农民生活用具十分简陋而问其原因，都说不敢添置，如今想多种一株桑树，多养一头牛，储存两年的粮食，收藏十匹布帛，邻里就已经把他看作富户，指名要他担任衙前了，何况还敢多开田地，修葺房舍呢？臣听了这些话，感到很痛心，怎么会有圣明的皇帝在位、四方无事，反而立法使百姓不敢做长久生计的打算呢？臣以为凡是农民租税之外，应当没有其他负担，衙前之役应当招募人来充任，用优厚的待遇来补助，若还不够，就用坊郭中的上等户来担任。那些坊郭的百姓，运送纲运，掌管仓库，费用不到十分之二三，而农民却常常耗费十分之八九。为什么呢？因为灵巧机敏和愚昧朴拙的天性不同啊。其余轻的差役，就用农民来担任。”

按语：司马光这份奏疏，是在英宗时提出的，所说的招募人来充任衙前，就是熙宁年间的雇役法。然而既然说是招募，就必须有所报酬。这钱不是出自官府，而是应当由服役的人来交纳，那么助役钱怎么可能不征收呢？可是当时诸位贤臣议论此事却又都说不可行，这是为什么呢？大概是因为王安石新法大体上着眼于理财，所以内设条例司，外设常平使者，所用的人都是苛刻的小人，即使助役是良法，也难免用聚敛急切的用意去推行，所以不能没有弊病，然而由此就断定这个法令不可行，那就过分了。

同知谏院吴充说：“乡役之中，衙前是最重的。被差派服役的那天，官吏登门登记，连杯子、木杖、汤匙、筷子都要计算作为财产，评定分数，以应付各种需求。以致有的人家家财已经耗尽而拖欠尚未除清，子孙已经死亡而邻里保人仍被追讨。因此百姓千方百计逃避这重役，不敢多开垂田地，以避免列入上等；骨肉亲属不敢聚在一起，以避免壮丁数目增多。以致无法生活。请求早日确定乡役的利弊，及时施行改革。”

皇帝因为查阅内藏库的奏报，看到有衙前

译跨越千里输送七钱黄金，库吏索取贿赂，超过一年也不能归还的情况。皇帝十分痛心，就下诏令制置条例司讲求制定役法。

熙宁二年，条例司说：“考察综合各方议论，都认为让百姓出钱雇人服役是可行的办法，这正合先王之法，是聚集百姓的财力来供养在官府任职者的用意。希望把条目交给所派遣的官员分赴各地，广泛征求众人的意见。”奏请获准。于是通告各路说：“衙前既然已用重难分数来评定，凡是买扑酒税、坊场，从前用来酬报衙前的，改由官府自己出卖，把所得的钱一同役钱按分数发给。至于厢镇场务之类，从前是用来奖励酬报衙前的，不能让百姓买占的，就用原定的分数作为投名衙前的酬奖。至于负责运送水陆纲运、掌管仓库驿站、场务、公使库之类的，从前烦扰而且让人赔垫费用的，现在应当省减，使其不再耗费。承符、散从等从前苦于重役赔偏欠债的，现在应当改革法令予以除〇，使其不再困苦。凡是有产业物力而从前没有服役的，现在应当出钱来助役。”这些都是条例的要点。过了一段时间，司农寺说：“如今订立的役法条例，所要宽减优待的，都是乡村愚朴而不能自我表达的穷苦百姓；所要裁抑征取的，是那些做官、兼并土地、能言善辩的豪门大户。如果制度一旦确定，那么衙司县吏就无法再施展诛求巧取的奸计，所以新法的推行尤其对他们不利。像盖房子一样在路上跟人商量，是难以成功的，希望由司农寺申明所颁布的条约，先从一两个州开始试行，等到有了成效，就命令各州军观察效果后再推广施行，如果这个法令确实有利于百姓，就应当特别予以奖励。”朝廷听从了这个意见。于是提点府界公事赵子几把他所辖府界地区施行的条目上奏，皇帝把它交给司农寺，下诏命判寺邓绾、曾布再加以商议。邓绾、曾布上言说：“京畿地区的乡户，按照产业和家资的贫富，分为上下五等。每年在夏秋季随等级交纳钱财，乡户自第四等以下、坊郭自第六等以下不交。两县都有产业的，上等各随所在县计算，中等则并入一个县计算。分家的按照所分得的份额升降其等级。至于官户、女户、寺观、未成年人，减半交纳。都用这些钱招募三等以上的纳税户代为服役，按照差役的轻重制定俸禄。开封县有户口二万二千六百多，每年输钱一万二千九百缗，用一万二百缗作为俸禄，剩余二千七百缗，用来备作凶年灾荒时的补贴，其他各县依此类推。”然而按照等级高低来输钱，而户等的登记，从前因为巧妙逃避而失实。于是下诏责令郡县，坊郭三年一次、乡村五年一次，在农闷时召集众人，核查其产业，考察其贫富，查察其作假的情况，据此调整升降，如有故意抬高或降低的，按违制论处。招募的办法是：三人互相担保，衙前仍须提供物产作为抵押；弓手要考核武艺，典吏要考核书写计算能力。以三年或两年为期更换。法令订立完备后，张贴公布一个月，百姓没有异议，就正式定为法令。法令颁布后，招募来的人执行差役，被差派的人可以散去。开封一府罢免衙前八百三十人，京畿各县放免乡役数千人，于是把这个法令颁布到天下各地。天下各地风俗不同，差役的轻重不一，百姓的贫富不等，就根据各地的实际情况来制定法令。凡是应当服役的人户按等级出钱，称为免役钱。坊郭各等级的户以及成年男丁、单丁、女户、寺观、有官品的家庭，从前没有色役而现在需要出钱的，称为助役钱。凡是征收钱财，先看州或县所需雇人的费用多少，然后按各户的等级均等征收，等雇佣的费用已经够用，再按其数目多征收二成，用以备作水旱灾害缺乏时的用

译度，即使增收也不得超过二成，这称为免役宽剩钱。

四年，皇帝召二府在资政殿应对，冯京说：“修订差役法，编制保甲，百姓十分劳苦疲敝。”皇帝说：“我询问了邻近的百姓，他们也都对免役法感到高兴。因为虽然要出钱，却免除了他们本身的差役，没有被官府追呼、刑罚责罚的担忧，都是人们自愿的。”文彦博说：“祖宗的法制都在，不必更改，以免失去人心。”皇帝说：“更改法制，对士大夫来说确实多有不满，但对百姓有什么不便呢？”文彦博说：“陛下是与士大夫一起治理天下，不是与百姓一起治理天下。”

按语：文彦博这个说法是错误的。因为王安石推行新法，其用意是勇于承担怨言而不为别人的毁誉所动，然而役法的推行，坊郭、有官品的家庭都要出钱，坊场、酒税的收入都归入助役钱，所以士大夫和豪强大族不能不有怨言，而实际上却是有利于农民的，这正是神宗所说“对百姓有什么不便”的原因。而文彦博这句话，与苏东坡所说的“凋敝太甚，厨传萧然”这类话，都是王安石所指责为迎合流俗、贪求名誉而不值得体恤的言论，这些说法难道足以正其偏颇、纠其弊病吗？

四月，采纳提举常平陈知俭的请求，罢除许州衙前所承担的公使库事务，改由军校主管，每月发给食钱三千。当初，各路衙前因公使库的费用往往多出许多倍，有的甚至因此破产，到这时才改由军校担任，后来推行到各路，人们都感到方便。

御史中丞杨绘说：“并非不知道助役之法是陛下体察差役不均而设的，想使其公平合理，但主管的官吏大多致力于多征多敛，导致天下人不明白其中缘由，都以为是多征取盈余而挪作他用。像王庭老、张靓在一路科配缗钱多达七十万，交纳最多的一户竟高达三百千，百姓都说除了供应一年的差役之外，剩余的数目将近一半，都认为王庭老、张靓一定会因此得到提拔。这正是因为征取的数目太多，才引起了这种议论。请稍加裁减，以安定民心。”

东明县的百姓数百人前往开封府和台省，控诉被超升等级而征收役钱之事。杨绘又说：“东明县百姓所控诉的，是因为司农寺没有按照旧的等则，而是自行根据户数创立助役钱的等级，下发到县里让县令依照所立的等级登记造册，而不问是否适合升等。凡是设立等级，必须依据户力的高低来决定其升降。州必须依靠县，县必须依靠户长、里正，户长、里正要核实于乡里众人，才能得到真实情况。现在却由司农寺自己预先定好品级数目，交给县里立册，怎么能让百姓心甘情愿地服从呢？”皇帝命令提点司追查升降的依据情况上奏，并严格规范升降的办法。司农寺及府界提举说，京畿百姓中有不了解新立法令用意的，因助役钱太多，愿意仍旧服差役的。皇帝下诏，如果不愿交钱免役，就由县衙按应当承担的差役年月，按期让他服役，免其交钱。王安石认为是外面有人煽动摇惑役法，说交钱多的一定有盈余，如果聚众申诉必定可以免役，这是在鼓励聚众侥幸取利，如果轻易接受他们的申诉而准予免交钱，那么就应当仍旧让他们服役。皇帝听从了他的说法。

监察御史刘挚陈述十项害处，其要点是：“上等户通常人数较少，中下等户则数目众多，所以旧法上等户的差役类别都数目多而重，下等户的差役则通常简单而轻，如今不问上下等户，一概按物力多少来出钱，所以上等户认为幸运，而下等户则苦不堪言。优待富户而苛待贫户，不是良好的法令。况且年岁有丰有凶，而应服役的人数是固定的，助役钱每年都不可缺，那么赋税有时可以减免搁置，而助役钱却从来没有减免。役人一定要用乡户来

译充任，因为他们有固定产业才会自重，如今既然改为招募，恐怕只能招到浮浪奸猾之人，那么府库、场务、纲运，不但不能好好管理，恐怕还会经受不了他们盗用公物、冒法营私的行为。至于弓手、耆长、壮丁、承符、散从、手力、胥吏之类，恐怕遇到贼寇时会有放纵逃逸的情况，遇到事情就会趁机骚扰百姓。司农寺的新法规定，衙前不再差派乡户，从前愿意担任长名衙前的，可以听其仍旧，〇改用官府自行招募出卖酒税、坊场以及州县坊郭人户的助役钱数，来酬报其重难的差役，只有这一项法令似乎可行。但坊郭十等户，遇到紧急情况需要科派，郡县往往还要依靠他们，很难再让他们均出助役钱。请求下诏有关部门，如果坊场的钱能够足够供应衙前的雇佣费用，就详细研究条目，慢慢施行观察效果。”

御史中丞杨绘说：“助役法有一个好处，但有五个难以推行之处。请先说它的好处：假如百姓的田地有一家拥有百顷的，也有户仅有三顷的，他们的等级却同样都在第一等。以百顷与三顷相比，已经相差三十倍了，但服役的月日却均等无异。况且像官户，除了耆长之外，都应当没有差役，如今一律使他们均等地出雇钱，那么百顷的所交纳的钱必定是三顷的三十倍，而且又永远没有争讼决射之事，这是它的好处。但难以推行的说法也有五点：百姓只是种田，却要求他们交钱，钱并非从田里出产的，这是第一点。靠近边境的州军应募的人不是当地土著，奸细难以防范，这是第二点。各地田税，多少不同，这是第三点。耆长若雇人，那么盗贼就难以制止，这是第四点。专典若雇人，那么就会失陷官府的物资，这是第五点。请先商议防止这五种害处，然后再制定为固定的制度，同时先告诫司农寺不要为了追求恩赏而急于求成，提举司也不得多向百姓征取以求得自己的功绩，如此谁还会妄加议论？”

同判司农寺曾布摘录杨绘、刘挚所说的内容，逐条上奏辩驳，大略说：“京畿上等户全部罢除了从前衙前的差役，所以现在所交纳的钱与从前服役时相比，费用减少了十分之四五；中等人户从前担任弓手、手力、承符、户长之类，现在让上等户及坊郭、寺观、单丁、官户都出钱来助役，所以费用减少了十分之六七；下等人户全部除去了从前繁冗的差役，而专门充当壮丁，并且不用交一分钱，所以费用减少了十分之八九。大体上是上等户所减少的费用较少，下等户所减少的费用较多。有人说这是优待上等户而苛待下等户，将其归为聚敛之名，臣是不能理解的。提举司因为各县的户等登记不真实，所以首先制定了核查升降的办法，开封府、司农寺当初上奏商议时，尚不知道已经曾经有增减旧的数目。然而旧的敕令规定每三年重新编造一次簿册，等级本来就有升降变化，那么现在的品评核定增减也不算错。况且正在向百姓晓谕解释法令时，如有不便的地方，都会加以修正，所以凡是所增减的，实际上还没有真正施行。有人却认为品评设定等级，是想多征收雇役钱，把一些户升补入上等以凑足配钱的数目；而对于祥符等县，因为上等人户数目多而减为下等的情况，却又独独隐瞒不说，这是臣不能理解的。凡是州县的差役，没有不可以招募人来做的道理。现在应募充任衙前的占天下的一半，未曾不能典掌管理仓库、场务、纲运，而承符、手力之类，旧法都允许雇人代役，已经实行很久了，只有耆长、壮丁，按现在的安排是最轻的差役，所以只是轮流差派乡户，不再招募别人。有人却认为专典若雇人就会失陷官物，耆长若雇人盗贼就难以制止。又认为靠近边境的奸细之

译人如果应募，就会焚烧仓库，或者把守城门，就恐怕暗中与外境勾通，这是臣不能理解的。免役法或者交现钱，或者交纳粮谷，都随百姓的便利，法令制定到这一步，也已经很周到了。有人却说如果直接让百姓交钱，那么丝帛粟麦必定会跌价，如果用其他物品折算成钱来交，又会有官吏挑剔勒索，也成为百姓的祸害。像这样，那应当怎样才行呢？这是臣不能理解的。从前的徭役全都是百姓来做的，即使遇到凶年荒岁，也未曾停止差役，现在的役钱一定希望稍有盈余，用来作为凶年时减免的储备，其余的又专门用来兴办农田水利、增加官吏俸禄。有人却认为助役钱不像税赋那样有停缓减免的期限，臣不知道从前的衙前、弓手、承符、手力之类，是否曾经有停缓减免的情况呢？这是臣不能理解的。两浙一路，有户口一百四十多万，所交纳的缗钱只有七十万，而京畿地区户口十六万，所交纳的缗钱也是十六万。这样两浙所交纳的财物只是京畿的一半，然而京畿用来招募差役，所剩余的也没有多少。有人却认为是官吏依据法令的用意，大肆搜取谋取，就像两浙想借剩余的钱来邀功侥幸，司农寺想借盈余作为自己的功绩，这是臣不能理解的。”于是下诏令杨绘出知郑州，刘挚被降为馆阁校勘、监察御史里行，监管衡州盐仓。派遣察访使巡遍各路，促成役法条书的制定。

司农寺说：“最初商议出钱来帮助百姓服役，现在都改为招募，请把助役改称为免役。”皇帝下诏批准，如果不愿意应募而被强行征募的按律论处。

下诏命各监司分别确定所辖地区的助役钱数目，利州路转运使李瑜想定为四十万，判官鲜于亻先说：“利州路的百姓贫穷，二十万就足够了。”议论不合，各自上奏。皇帝支持鲜于亻先的意见，侍御史邓绾说：“利州路的差役每年需要缗钱九万多，而李瑜征取的数目竟达到三十三万多。”于是下诏责罚李瑜，而提升鲜于亻先为副使，以此昭示各路。

把募役法颁行到天下。内外的胥吏原来没有俸禄，只能靠受贿谋生，到这时，用免役钱作为他们的俸禄，如果有了俸禄而仍受贿的，就用仓法从重处罚。当初，京城发给胥吏俸禄，每年仅四千缗。到八年，共计三十八万多缗，京城胥吏原有的俸禄以及外地路府的胥吏俸禄还不在此数之外。又下诏：“凡是各县都用免役的剩余钱，按照常平法发放收取利息，用来增加胥吏人员的餐钱补贴，并订立为法令。”

五年，权任江西提刑、提举金君卿最先遵照诏令的要求，招募得代的官员承运钱帛纲运赴京，不再差派乡户衙前，而费用减少了十分之五六。皇帝赐诏加以奖励表扬，并把他的权任转为实任。

在此之前，招募人员押运钱帛纲运入京，每一万贯匹发给陪纲钱五百贯足，询问原来曾经押运纲运的乡户衙前之家，都不愿意再去，于是选用得代的官员、使臣人员来管押，酌定每万匹绸绢正式发给一百缗足的钱。

译钱一万贯就支付七十缗足钱，并不再差派乡户充任衙前，所以有这道诏令。

王安石禀告皇上说："这件事各路都可以推行，只要让监司多加留意，允许指定挑选好船，派遣壮实有力的士兵及时护送，那么卸任的官员人人都会争相应募了。"

译七年，诏令：“役钱每一千文另外征收头子钱五钱，凡是修建官舍、制作器具、雇人搬运装载之类的费用，都允许动用这笔钱来供给开支，如果还不够用，允许按情节轻重用赎罪所得的铜钱来补足。”

在此之前，凡是官府的费用向百姓摊派的，叫做“圆融”。摊派数额的多少，有时临时决定，贪官污吏借此营私舞弊，这种风气沿袭已久。到这时，诏令规定擅自摊派“圆融”的，按违反制度论处，即使已经离任也不因大赦而免罪。

诏令：“听说镇州、定州百姓有拆卖房屋木料来缴纳免役钱的，命安抚司、转运司、提举司体察调查，据实上报。”

王安石禀告皇上，说：“百姓卖房子来缴纳役钱，臣不能保证没有这种事。但是评判事情要权衡利弊，须考察从前差役制下卖房赔补的情况，与现在卖房缴纳役钱相比哪个更多哪个更少，这样役法的利弊就能清楚地看出来了。”

诏令：“凡是崇奉圣祖以及祖宗陵寝神御的寺院、宫观，免缴役钱。凡是受敕书旌表门第的人家，以及前代帝王子孙依法享有荫庇的，他们所出的役钱依照官户的法令办理；被赐予处士称号而非因技艺授予的也依此办理。”五月，诏令：“各路的公人依照弓箭手法，拨给田地招募人来充任。凡是逃户、绝户、监牧的田地登记在转运司名下的，不许人承买租种，把这些田拨给应募的人，而计算这些田地的价值，按一年雇役所需的钱数折算，把折算的价值归还给转运司。”衢州西安县用了十二万缗钱买田，才刚够募足一县的役员。司农寺请求在各路推行这一做法，诏令从今以后用宽剩钱买田募役，必须先核算剩余的钱是否足以应付灾荒，才允许拨给购买，如果田价昂贵的地方就停止此法。八月，诏令废止拨田募役法，已经应募的人照旧留用，出缺的不再补充。七月，参知政事吕惠卿上奏建议说：“免役钱征收有的不均衡，是出于登记造册的方法不完善。按户令实报的做法，是让百姓自己申报家中丁口、田宅的实际情况。嘉〇年间敕令造册，委派县令、佐官责令户长、三大户登记百姓丁口、税产物力分为五等，但是乡野居民，耆长、户长哪能完全了解他们贫富的详情？既然不让百姓自己申报实情，那么他们就没有隐瞒的责任，怎么肯自己陈报？又没有奖赏制度，谁肯去揭发？因此旧的簿册不可信用。臣认为应当仿效手实法的用意，让百姓自己申报家业，如有隐瞒，就用揭发隐匿产业给予奖赏的办法，这样才能得到真实情况。”于是就推行了手实法。这个办法是：官府定出田产的中等价格，让百姓各自按照田亩多少高下依照价格自行申报，同时连同房屋一起区分有无及增益情况来定等级，凡是居钱五应当抵蕃息钱一，除了日用器物、田〇之外擅自隐瞒不报的允许告发，一经查实，赏给隐瞒财产的三分之一。将要造册时，预先备好格式给百姓看，让他们依照格式填写申报单，县里接受后登记造册。按照申报的价值排列高下，分为五等。既已统计出全县百姓的物产钱数，就核算通县役钱的原定总额来确定各户应交的数目，明确写出数额，公示两个月，让大家都知道。皇帝依从了这个建议。

察访京南常平事务的蒲宗孟说：“近来的制度，让百姓自己申报家中的物产而由官府登记造册，用以纠正百年来无用不明的簿籍，从而均平劳役，这是天下的良法。但是规定县里遭受灾荒五分以上的，就延后到丰年再施行。依臣看来，让百姓自己申报实情，并没有什么骚扰，何必要等到丰年呢？希望诏令有关部门不要因丰年凶年而时紧时松地执行此法。”皇帝依从了。

十月，诏令：“听说东南地区推行手实簿法，公私都感到烦扰，暂且停止，交由司农寺重新详细审定后上报。”

当初，吕惠卿创立推

译行手实法，议论的人多批评它助长告密之风，增加烦扰，不方便。到这时，吕惠卿罢去执政之职，御史中丞邓绾说：“役法刚推行时，还是用丁产户籍，所以各路担心不均衡，各自都已重新造册。均平役钱的办法，田顷可用的就按田顷计算，税数可用的就按税数计算，已经查明家业贯陌的就按家业贯陌计算。有的按所播种的种子数量，有的依附于所收租课，办法虽然不同，大致已经确定，而百姓也乐于缴纳了，何必要苛细搜求，互相揭发告密，使他们不能安居乐业呢？百姓用来维持生活的器具，是日常使用而家家都有的。现在如果要求全部逐一申报出钱，那么本来是供家用的东西，并非专门用于出租营利，如果指定为供家之物，可有时又有富余，难免要拿去与人交易，那么家家都担心被告发，人人都有隐瞒的罪名，百姓将无所适从。行商坐贾，流通货物增殖财富，是四民之一。他们的货物买卖，不过是衣食、器用、粮米、财产牲畜、丝麻布帛之类，有的春天有而夏天已经卖出，有的秋天存有而冬天已经散去，那么官府的簿册怎么拘管得住，隐瞒不报的罪名怎能不被触犯？只会使好讼之人为了求赏而挟怨互相告发，胆小怕事的人宁可饿死也不敢谋生，这个办法不完善是可想而知的。”所以才下达了这道停止的诏令。

司农寺请求废除户长、坊正之制，命州县让城郭百姓选择相邻的二三十家编排成一甲，轮流担任甲头，督促缴纳税赋和劳役，一次征税轮换一次。如果除了督催赋税外还另外命令追呼办事的，按违反制度论处。皇帝依从了。第二年，诏令询问废除耆长、户长、壮丁之法是谁建议的，以及依此建议上奏的情况，皇帝说：“已经命令百姓出钱免役，又编排甲户让他们充当保丁，责令他们催缴赋税，这是对百姓失信。而且保正本来是命令他们练习军事，怎么能又让他们兼供两种劳役呢？”王安石说：“保丁、户长都是由百姓充当，现在废除轮差户长，让他们充当保丁，几年甚至十年才轮到催收一次税，他们所承担的劳役不过管辖二十几家，在人情上并不觉得辛苦。《周官》把百姓编为什伍，遇到军事有军旅之役，遇到耕作有田役，如果说保丁只是供操练之用，不知道其余的事情该由谁来承担？”后来，各路都反映甲头催税不方便，于是诏令耆长、户长、壮丁仍旧按原来的办法招募充任，保正、甲头、承帖法都一并废除。诏令：“官户所缴纳的役钱免除一半，所免除的数额虽多，但每户都不得超过二十千。有两个县以上有物产的合并计算，有两州两县以上有物产的按其所缴纳的钱数，等第不够的合并到一处较多的地方计算。”这是因为司农寺反映各户减免钱数时，是根据百姓在两处都有物业而所出钱数不一致的缘故。

九年，荆湖路察访蒲宗孟说：“两路原定摊派的役钱太重，按一年的收支来算宽剩的数额很多。”诏令暂且减少两年。十月，诏令：“从今以后宽剩役钱以及买扑坊场的钱，不再用来供给役人，每年将结余的数目上报司农寺，其余凡是登记在常平仓的物资，常年留存一半。”

侍御史周尹说：“各路募役钱，原来的指令是在正数之外留存一分作为宽剩钱，听说各州县揣摩提举司的意图，广泛地向百姓多摊派钱，甚至减少役员的名额，克扣雇役的钱数，而百姓所缴纳的数目却一切照旧不变。宽剩的数目已经加倍增多而雇役的报酬却太少，加上仓法又严苛，役人多不愿意应募。天下人都说朝廷是在设法搜刮敛财，不能不心生疑虑怨恨。请求遵照免役法的本意，招募耆长、户长以及各种役人，不能过分削减的都恢复原有名额，只需约定招

译募的钱够用即可，宽剩钱只保留一分，此外不得再有摊派征收。”三司使沈括也说：“立法的本意，本来是想为百姓均平财力、爱惜民力，负担重役的人不能不帮助他们，没有劳役负担的人不能不让他们出钱资助。重役不过是衙前、耆长户长、散从官之类，衙前的经费用坊场、河渡钱自然可以够用，其余的从坊郭户、官户、女户、单丁户、寺观之类征取，就足够支付俸禄。出钱的户数不多，那么州县就容易督促征收，轻重互相补足，民力自然均平。”诏令司农寺斟酌考虑后上报。

知彭州吕陶上奏说：“朝廷想要放宽劳役，立法招募，本来没有过度敛取民财的意图，是有关部门执行得过了头，增添摊派，称之为宽剩。自熙宁六年施行役法以来，到现在四年，臣所在的州四个县，已经有宽剩钱四万八千七百多贯，今年又须再摊派征收一万多贯。按成都一路来计算，恐怕有五六十万，推算到全国，现在收纳在官府的宽剩钱不下六七百万贯。年年如此，钱币就会极度匮乏，货币流通不畅，商人和农民受害最深。臣担心朝廷不知道免役钱之外还有这么多宽剩的数目，请命令各路提举常平司核查现存宽剩钱的数量，估算能支用几年而不至于缺乏，颁发恩德诏令，特别免除数年的征收，或者请求逐年限定数目，不得超过役钱的十分之一，这样才能不使百姓过度困苦。”朝廷没有答复。

这一年，各路上报司农寺的年收免役钱共一千零四十一万四千五百五十三贯、石、匹、两：其中金银钱斛匹帛一千零四十一万四千三百五十二贯、石、匹、两，丝绵二百一两；支出金银钱斛六百四十八万七千六百八十八两、贯、石、匹；应存的银钱斛匹帛二百六十九万二千二十贯、匹、石、两，实存八十七万九千二百六十七贯、石、匹、两。

役钱最初制定额度时，两浙东路多以田税钱的数额为标准，浙西多用物力来计算。到这时，诏令统一以物力、税钱互相参照细算数目，按照方便的方式缴纳。

当初，允许两浙坊郭户家产不满二百千、乡村户家产不满五十千的，不用缴纳役钱，后来乡村户不满五十千的也不能免缴了。

元丰七年，全国免役缗钱年计一千八百七十二万九千三百，场务钱五百零五万九千，绢帛石匹九十七万六千六百五十七，役钱比熙宁年间收入的多出三分之一。

皇帝之所以极力主张免役法，是因为知道百姓普遍苦于差役，而衙前一役任务重、行程远的更是苦不堪言，因此特意创立免役法。虽然均平摊派雇役钱不能不向百姓征取，但百姓能够专心务农，实际上解除了以往的困苦弊病。所以群臣议论纷纷，皇帝的心意也不为所动。只是他所采纳的王安石的策略，没有直接按照雇役所需的实际数额定额，而是多摊派了二分以备官吏俸禄、水旱灾害之用。群臣常常就此进言，屡次提出质疑，而王安石则更加坚持己见。这个办法既然没有从根本上防范到底，又有搜刮敛财的小人趁机加以增取，皇帝虽然屡次下诏禁止，但还是不能完全制止。到这时，雇役的费用并没有增多，但每年的收入却比以前更多，这样看来王安石未能顺应皇帝的本意，其流弊已经显现出来了。

八年（哲宗已经即位）八月，户部说：“役钱所留存的宽剩钱，其中有达到三四分以上的地方，应当予以裁减，命令所留存的宽剩钱不得超过二分，多余的一并削减，那些原本不足二分的地方仍照旧办理。”皇帝依从了。又诏令体察民户役钱负担的轻重，先从下等户开始减免。又诏令：“先前用保正代替耆长催税、用甲头代替户长、用承帖人代替壮丁的做法都予以废除，如果原来充当保正、户长、保丁的人，愿意在不妨碍本保职责的情况下应募的，听任其便。”

知吉州安福县上官公颖上奏说：“臣私下觉得奇怪，耆长、壮丁、户长法刚推行的时候，都是出于招募；等到实行久了以后，耆长、壮丁的差役

译归于保甲的保正、保长，户长的差役归于催税甲头。以往招募所用的钱，是给承帖司及刑法司的吏人使用，而其余的一律封存，如果认为耆长、壮丁、户长确实可以废除，那么所用的这些钱自然应当均平减免百姓原来的定额，如今这钱却没有为此减少，又让保正、保长承担耆长壮丁的事务，催税甲头承担户长的职责，这与让百姓出钱免役、却又让他们服劳役有什么不同呢？”

按：用保正代替耆长等差役，在熙宁年间已经曾经推行过，后来因为有人反对而废止了。现在看这个记载，则是废止之后又重新恢复施行了。大概熙宁年间征收免役钱，并非专门为供给乡户募人充役之用而已，官府的日常费用、吏胥的俸禄，都出自这笔钱。等到时间久了，官吏可以随意支用，而役人却未曾得到应有的支给，这是借免役的名义来征取钱财，又另立名目来役使百姓。制定法令的弊端，竟到了这种地步！

侍御史刘挚说：“州县里上等户常常较少，中下等户常常较多。自从助役法实行以来，簿籍没有更改，只想着要摊足钱数，所以各地临时随意地把下等户升为中等户，把中等户升为上等户。现在天下往往是中上等户多而下等户少，富裕的县、大的乡上等户所缴纳的役钱，每年有多达数百缗甚至上千缗的，年年不停地缴纳，直到贫穷枯竭后才会有裁减的机会。以往乡县差役循环轮替，最重的差役最快也要十几年才轮到一次，如果是较轻的差役，那么也要隔三两年才再轮差一次，虽然也有劳苦耗费，但比起如今每年被重重征敛的祸害，孰多孰少可想而知。”

●卷十三 职役考二

○历代乡党版籍职役

元〇元年二月，门下侍郎司马光说：“考察因差役而破产的，只有乡户衙前有这种情况，其余的散从、承符、弓手、手力、耆长户长、壮丁，没有听说有破产的。乡户衙前之所以破产，大概是由于山野愚笨之人，不善于办事，有的因为水火损坏官府的财物，有的被上下官吏侵吞索取，因此造成亏欠，赔偿不足，才有破产的。至于长期担任衙前的人，办事熟练精通，每次遇到重要艰难之事，另外能得到优厚轻松的场务作为酬奖，往往因此致富，哪有什么破产呢？再者，从前担任差役的都是上等户，那些下等户、单丁户、女户以及品官、僧道，本来是没有差役的，如今却让他们一概缴纳役钱，这就是赋敛更加沉重了。所以自从推行免役法以来，富人差役负担反而更轻松，而穷人则日益贫困。再加上不仁德的监司、地方长官，在雇役人之外，多取剩余之钱来求取恩赏，这就是农民更加困苦的原因。臣愚以为不如直接下达敕命，凡天下的免役钱一律废除，各种役人都依照熙宁以前的旧法，人数交由本县县令、佐官亲自查阅五等丁产簿来确定差派。各州所差派的人如果本人愿意亲自充役的，就命令他服役；不愿意充役的，任凭他自行选雇品行端正的人代替，雇钱多少，由双方私下商量。如果所雇的人逃亡了，就责令本人另外雇人；如果带走了官府的财物，就责令本人赔偿填补。这样，各类公人都能得到有根底、行为端正的人，就很少有人敢做违法之事，官府的各项事务也没有办不好的。至于现在雇用的役人，等到新的役人差到后，各自可以自由离去。至于衙前一役虽然号称重要艰难，近来的条例规定颇为宽松优待，各官府的公使库、设厨酒库、茶酒司，都由将校负责管理，各地上京押运纲运的，招募得替代的官员或者派遣使臣、殿侍、军将押送，其余杂色以及零散的物资由将校或节级押送，衙前如果没有差遣，也没听说还有破产的情况。如果现在差派充当衙前，估计百姓的赔补也比以往