卷二十六 国用考四

译是丞相、御史所请示的，边郡领受耕牛的人不必偿还追缴（武帝当初开拓边疆，迁徙百姓屯田，都给予犁、牛。后来丞相、御史又多次请示。命令敕谕凡是自上而赐予的都不必偿还追缴，丞相所请求的那部分才命令他们缴纳雇佣的税钱）。”

宣帝本始四年，下诏说：“今年年成不好，已经派遣使者赈贷困乏的百姓，让农民转移到有收成的地方谋生。丞相以下到都官令丞，凡上书愿意捐纳粮食的，运到长安粮仓，帮助赈贷贫民，用车船运载谷物入关的，可以不必用传符（传符是通行凭证。想要多运一些，所以不追问其出入）。”

元帝初元元年，下诏赈济安置贫民，家产不满千钱的，赏赐种子和粮食。

永光元年，大赦天下，命令各地都致力于农业，没有田地的都借给他们田地，贷给种子、粮食如同对待贫民一样。

永光四年，下诏所借贷给贫民的不必偿还追缴。

成帝河平四年，赈贷靠近黄河、遭受水灾而不能自存的郡县百姓，让他们躲避水灾迁往其他郡国，所到之处就地安置供养（冗，是散的意思。供给他们粮食使其能够生活，不必登记户籍、承担徭役）。

永始二年，下诏说：“关东连年歉收，官吏百姓中有出于道义收养救济贫民、或纳入谷物财物帮助官府赈济的，已经赏赐钱财，其中捐纳百万钱以上的，加赐右更爵位，想做官的，补为三百石官职，原本是官吏的则升迁二等。三十万钱以上的，赐爵五大夫，官吏也升迁二等，百姓补为郎官。十万钱以上的，家中三年不必缴纳田租赋税。一万钱以上的，一年不必缴纳。”

光武帝建武六年，命令郡国凡有储蓄的，供给高龄老人、鳏、寡、孤、独以及重病残疾、无家可归不能自存的人。

明帝永平十八年，赏赐鳏、寡、孤、独、重病残疾不能自存的人粮食，每人三斛。

章帝建初（元）年，下诏贫民中有田产而生活匮乏的，贷给种子粮食，不必偿还追缴。

此后，各地因水旱、饥荒而进行赈贷，凡不是通行天下的就不再记载。

献帝兴平元年，三辅地区大旱，皇帝拿出太仓的米豆熬粥给饥民吃。

当时谷一斛值五十万钱，豆麦一斛值二十万钱，人吃人的现象出现，白骨堆积。皇帝派侍御史侯汶拿出太仓的米豆，为饥民熬粥，可是过了好些天，饿死的人还是照旧那么多。皇帝怀疑赈恤有虚假的地方，于是亲自在御座前称量试着熬粥，才知道其中确实不实，派侍中刘艾出面责问有关官员，把侯汶逮捕核实罪状，杖打五十下。从这以后，才有很多人得以保全性命。

魏文帝黄初二年，冀州发生大蝗灾，百姓饥荒，派使者开仓赈济。

明帝景初元年，冀、兖、徐、豫四州遭遇水灾，派使者巡视。凡是淹死或丧失财产的人，当地就开仓赈济供给。

吴大帝赤乌三年，百姓饥荒，下诏开仓赈济穷困之人。

晋成帝咸康元年，扬州各郡饥荒，派使者开仓赈济供给。

宋文帝元嘉年间，三吴地区遭遇水灾，谷物昂贵、百姓饥荒。彭城王刘义康提出建议：“因为东部地区遭受灾荒，人口稠密，物价飞涨，富商囤积粮食，价格一天比一天高。应当下令通告各地，隐去实情不透露虚实，命令有积蓄的人家，只许留够一年的储备，其余的都强令出售，制定统一的平价。又因为沿淮地区连年丰收，命令把粮食借贷给三吴的饥民，让身强力壮的人负责转运，用来供养老弱之人。”又下诏把会稽、宣城两郡上百万斛的粮食赐给遭受水灾的百姓。

（元嘉）二十年，各州郡遭遇水旱之灾，百姓大饥，派使者开仓赈恤。

魏孝文帝太和元年，下诏凡州郡遭受水灾、旱灾、蝗灾而百姓饥荒的，开仓赈恤。

（太和）七年，因冀州、定州饥荒，下诏郡县在道路上设粥棚供人食用。定州上报说，靠粥棚救活的人有九十四万七千多口。冀州上报说，靠粥棚救活的人有

译七十五万一千七百多口。

宣武帝延昌元年，十一个州郡发生大水，下诏开仓赈恤，因为京师粮价昂贵，拿出仓粟八十万石赈济贫民。

隋文帝开皇十四年，关中大旱，百姓饥荒，皇上派身边侍从查看百姓的饮食，得到豆屑掺杂糠皮的食物献上，皇上为此流泪，不再饮酒，几乎持续了一年。于是率领百姓到洛阳就食，敕令斥候不得随意驱赶逼迫百姓，男女百姓夹杂在仪仗侍卫之间，遇到搀扶老人、携带幼儿的，就牵马避让，加以安慰勉励后才离开；到了艰险的地方，看见背负行囊的人，就命令身边侍从帮助他们。

唐太宗对黄门侍郎王珪说：“开皇年间大旱，隋文帝不许开仓赈济，却让百姓到山东就食，等到隋朝末年，天下的储蓄积累足够供应五十年。隋炀帝仗恃国家富饶，奢侈之心没有满足，最终亡了天下。可见只要仓库的积蓄足够防备荒年就够了，其余的储备又有什么用呢！”

唐太宗贞观二年，山东大旱，派使者赈恤饥民，凡是卖儿卖女的，拿出金银财宝把他们赎回来。

此后，发放常平仓、义仓粮食赈恤之事，都记载在《市粜考》中，这里不再重复记录。

后周显德六年，淮南发生饥荒，皇上下令用米借贷给百姓，有人说：“百姓贫穷，恐怕不能偿还。”皇上说：“百姓就如同自己的孩子，哪有孩子倒悬受苦而父亲不去解救的道理！怎么能非要求他们一定偿还呢？”

致堂胡氏说：“借贷本来是用来惠及百姓的，但也可能因此使百姓受害。所谓惠，是纾解他们眼前的急难；所谓病，是要求他们日后偿还。至于要求偿还，有的严格限定期限，有的追征损耗，有的收取利息，有的给米却要求折成钱来偿还，有的百姓贫穷无力偿还却仍然督促不放过，有的胥吏假借百姓的名义骗领借贷却又转向编户百姓征收。这些都是百姓深受其害的地方。有关官员以多征少给作为敛财的手段，聚敛的官员以按人头、按箕收敛作为常事，大旱之年赋税不予免除，水涝之年赋税不予免除，蝗虫、螟虫等灾害之年赋税也不予免除。长官督促赋税收不齐数额，就不予记功；百姓交纳赋税欠缺而不至于破产的，就不予除籍。取之于民力尚且如此，何况向官府借贷的，官府催促偿还本来就不遗余力。后周世宗把百姓当作自己的孩子看待，救济他们的困乏却不苛求他们一定偿还，这是仁人之心，是称王天下者的政治。”

宋太祖建隆三年，派使者赈贷扬州、泗州的饥荒。户部郎中沈义伦出使吴越回来，说：“扬州、泗州的饥民大多饿死，郡中军队的储粮还有一万多斛的盈余，如果能借贷给百姓，等到秋收新粮下来，公家和百姓都能得利。”有关官员阻拦说：“如果来年年成不好，谁来承担这个罪责？”沈义伦说：“国家用仓库的粮食救济百姓，自然应当能招来祥和之气，带来丰年，何必担忧水旱之灾呢？这件事应当由陛下亲自决断。”皇上听从了他的建议。三月，下诏赏赐沂州饥民种子和粮食。又下诏赈济宿州、蒲州、晋州、慈州、隰州、相州、卫州的饥荒。

开宝四年，平定刘鋹后，下诏赈济广南辖境内州县乡村中生活接济不上的人户，委托地方长官从省仓内酌情赈贷，等到丰年时命令只需缴还原来的数额即可。

（开宝）八年，平定江南，下诏拿出十万石米赈济城中饥民。

太宗太平兴国八年，用四万石粮食赈济同州的饥荒。

淳化二年，下诏因永兴、凤翔、同州、华州、陕州等州当年大旱，用官仓的粮食借贷给百姓，每人五斗，并免除赋役三年。

（淳化）五年，命直史馆陈尧叟等人前往宋州、亳州、陈州、颍州等地，拿出粮食借贷给饥民。每州五千石，达到一万石的就不再要求偿还归纳。

真宗咸平二年，下诏拿出十万石米赈济两浙贫民。

（咸平）五年，派宫中使者前往雄州、霸州、瀛州、莫州等地设粥赈

译济饥民。

两浙提点刑狱锺离瑾上言说：“百姓缺粮，官府设粥赈济，百姓争相前往领取，妨碍农事。请求命令转运司酌情拿出粮食赈济，每家不得超过一斗。”朝廷听从了他的意见。

仁宗、英宗每逢发生灾变，就避开正殿、改换服饰，减少膳食、撤去音乐。心怀恐惧、反省修身的态度，表现在脸色上；哀痛怜悯之情，体现在诏令中，他们的德行可谓深厚。灾害所波及之处，必定开仓赈贷，或者平价出售粮食；不够的，就转运其他路的粮食供给；还不够，就诱导富人捐纳粮食，赐给他们官爵作为回报。灾情严重时，就拿出内藏库或奉宸库的金帛，或者出售祠部发放的度僧凭证，东南地区则留下发运司当年漕运的米粮，或几十万石，或百万石来救济。赋税尚未征收、或征收未完备的，有的干脆放弃不收，有的少收一些，有的依照规定等待丰年再征收。放宽拖欠的赋役，停止劳役，赋税中有支移、折变负担的予以减免；应当供给的蚕盐或和籴，以及不急需、妨碍农事的科敛徭役差遣，都予以停止。减轻关卡集市的征税，卖牛的人免征算钱。有利可以与百姓共享的就不加禁止，水乡地区就免除蒲草、鱼类、瓜果之类的赋税。百姓流亡的，关卡渡口不索取渡河的钱；经过京师的，分派官员在各城门赈济米粮，所到之处安置在官舍中，供给稀粥食物，有的授给荒废的田地，有的允许编入军籍。老幼不能自立生活的，允许由官府收养，因饥荒服役而淹死、溺死的，由官府掩埋祭祀，淹死溺死的另外加赐给他们家钱粮。蝗灾为害时，就招募百姓捕捉，用钱或粮食换取，蝗虫卵一升可以换到菽粟三升或五升。下诏命令州郡告诫地方长官要体恤安抚百姓，放宽刑狱系押，减省刑罚，饥民抢劫窖藏粮食的从轻治罪。并且以此告诫监司，让他们考察官吏中年老多病、软弱不能胜任职务的人。又不时派遣宦官前往慰问，灾情严重时就派使者前去安抚。以前后所实施的措施，大致就是这样。

当初，天下没收的绝户田产，由官府自行出售。到嘉祐二年，枢密使韩琦请求保留这些田产不予出售，招募人耕种，收取田租，另外设立粮仓储存起来，用来供给州县城内不能自立生活的老幼贫病之人，称为广惠仓，由提点刑狱兼管，年终统计出纳的数额，上报三司。户数不满一万户的，留田租一千石，一万户的加倍，两万户留三千石，三万户留四千石，五万户留六千石，七万户留八千石，十万户以上留一万石。田租有盈余的，就照旧出售。（嘉祐）四年，下诏改隶属司农寺，各州选派两名官员，主管出纳。每年十月，派官员核实应受米粮的人，登记造册。从十一月起，每三天发一次米，每人一升，年幼的减半，到次年二月停止。有盈余的再推及各县，按其大小酌情均衡分发。这就是它的大致情形。

庆历八年，河北、京东西路发生大水灾，大饥荒，出现人吃人的现象。下诏拿出三司的钱帛加以赈济。流民涌入京东的多得数不清，知青州富弼挑选辖区内年成丰收的五个州，劝导百姓拿出粮食，得到十五万斛，再加上官府的粮仓储备，就地储存分发。挑选公家和民间的房舍十多万间，分散安置那些流民，以便利用柴薪水源。官吏中原来任职期满、等待缺位、以及在此寄居的，都发给他们俸禄，让他们到百姓聚集的地方，挑选年老体弱的人加以救济。山林河泊的资源，凡是可以取用维持生计的，都允许流民采取，其地的原主不得禁止。官吏都记录他们的功劳，汇总后上奏请求，让他们日后能依次从朝廷得到奖赏，大致每五天就派人用酒肉饭食慰劳一次，人人都尽心竭力。死去的流民就用大坟合葬，称为“丛冢”，富弼亲自写祭文祭奠他们。等到流民要返回重操旧业时，各自按照路程远近发给粮食。总共救活了五

译十多万人，招募充当士兵的又有一万多人。皇上听说此事，派使者前去慰劳，就地升迁他的官职。富弼说：“救灾，是地方官员的职责所在。”推辞不接受。在此以前救灾的人都把百姓聚集在城郭之中，煮粥给他们吃，饥民聚集在一起容易发生疫病。以至于相互践踏而死，有的等候多日得不到粮食，得到粥时都已经僵直倒地，名义上是救助人，实际上却是害死了人。富弼所定的办法简便周全，天下都传扬效仿，作为榜样。当时救济郓州的刘夔也开仓赈济饥民，百姓依赖他而得以保全性命的很多，盗贼也因此减少平息，朝廷下诏书褒奖他。

曾巩在《救灾议》中说：“河北发生地震、水灾，摧毁了城郭，损坏了房屋，百姓露宿在外、缺乏食物，皇上忧虑怜悯，颁下宽缓刑罚的命令，派遣安抚慰问的使者，恩德十分深厚。然而百姓苦于露宿在外，没有钱就不能盖起房屋；苦于缺乏食物，没有粮食就不能吃饱。这两点都是不可改变的道理。如果得不到这两样东西，即使皇上在上位忧虑操劳、使者在下面往来奔走，也无法救济他们的困苦、满足他们的需求。有关官员建议，请求开仓拿出粮食给百姓，壮年人每天二升，年幼者每天一升，皇上不到一天就答应赏赐给他们，可以说是恩泽深厚了！然而有关官员所说的，只是通常施行的办法，并不是深思熟虑、通盘考虑始终之后，看到了众人所未能看到之处的办法。如今河北地震、水灾，所毁坏的地方很多，可以说是非同寻常的变故。遭遇非同寻常的变故的人，必须给予非同寻常的恩惠，然后才能救济他们。如今百姓露宿在外、缺乏食物，已经耽误了他们的生业，如果让他们每天都相率等候朝廷发给的二升口粮，那么形势必定使他们没有闲暇去做别的事情。这样一来，农民不能再耕种田地，商人不能再经营货物，工匠不能再制作使用器具，普通百姓不能再从事各种劳作，一切事情都被搁置不顾，专心等待那一升半合的粮食，把这当作苟且偷生保命的办法，这只是用饿殍的标准来养活他们罢了，并不是深谋远虑地为百姓做长远打算。以一个中等人家来计算：一户十口人，壮年人六口，每月应当领受粮食三石六斗，幼年人四口，每月应当领受粮食一石二斗，大概一户每月应领受粮食五石，这是难以长久施行的，那么百姓以后靠什么来维持生活呢？如果长久施行下去，那么受灾的地方既没有秋收的指望，不到来年麦子成熟的时候，就不能停止。从现在到来年麦熟，共十个月，一户应当领受粮食五十石。如今受灾的有十几个州，每州按两万户计算，中等以上人家，以及没有受灾、不依靠官府供给的人家去掉一半，那么依靠官府供给的就有十万户。如果供给不能普遍，就是施舍不均，百姓中仍然会有得不到救济的；如果要普遍供给，就应当用掉五百万石粮食才够，这怎么能办到呢？这又不是深谋远虑地为国家做长远打算的办法。至于发放的时候，有的快有的慢，有的均匀有的不均匀，有的真实有的虚假，有聚集时的骚扰，有辨察真伪的繁琐，措置稍有差错，都足以酿成弊端。而且百姓聚集处在一起，暑气长久蒸腾郁积，必定会产生疫病，这些都是必然会发生的祸害。况且这样做不过是能让他们得到早晚的温饱罢了，至于房屋建造修葺的费用，又从哪里获取呢？房屋建造修葺的费用既然无处获取，而百姓又要到州县去就食，就必定相率离开自己原来的家园，即使有倒塌的墙壁、破损的房屋还可以修复的，旧的木材瓦片还可以利用的，各种器具用品还可以依赖的，也必定弃之不顾、无暇顾及，甚至有的杀掉耕牛战马而离去，有的砍伐桑树枣树而离去，那损害可以说是很严重的了。如今秋气已经过半，霜露即将开始降下，而百姓露宿在外，不知道用什么遮蔽，恐怕流亡的人已经很多了，如果这种情况不能制止，那么将会使靠近边塞的地区变得空虚。使靠近边塞的地区变得空虚，就会失去可以作战的百姓，这是众多士大夫所忧虑而不能说没有隐患的事情。使靠近边塞的地区变得空虚，就会失去从事耕织桑蚕的百姓

译，这是众多士大夫尚未考虑到而祸患尤其严重的事情。为什么呢？失去可以作战的百姓，日后如果有战事警报，边防戍守就不能不增加兵力；失去耕织桑蚕的百姓，日后即使无事，边地籴粮的价格也不能不昂贵。这两点难道都可以不深加考虑吗？万一有人出于走投无路的打算，窥伺仓库，盗窃一袋粮食、一箱布帛的，他们知道自己已经触犯了官府的禁令，就必定像受惊的鸟兽鼠类一样四处逃窜，在草莽之中偷偷地舞弄锄头木棍，以此来对抗巡逻的官吏。强悍的人一旦嚣张而行动起来，那么软弱的人必定跟随而聚集在一起了。万一不幸连累到一两座城池的地方，出现了战鼓交加的警报，国家又怎么能够安然无事呢！何况如今对外有夷狄可以顾虑，对内又将要举行郊祀大典，怎么能不在事情未发生之前就加以防备、在祸患尚未萌生之时就加以消除呢！既然如此，那么当今的对策，就是下达一纸诏令，赐给他们五十万贯钱，借贷给他们一百万石粮食，事情就足以解决了。为什么呢？如今受灾的州共有十万户，如果一户能得到十石粮食、五千钱，就是下等人家平常的产业，也未必能达到这个数目。他们得到钱可以修建房屋，得到粮食可以供给食用，那么农民就能耕种田地，商人就能经营货物，工匠就能制作使用器具，普通百姓就能从事各种劳作，一切都能恢复原来的生业，而不至于失去日常生活的依靠，这与专心等待官府那二升口粮、以致没有闲暇去做别的事情相比，岂不是相去甚远吗？这才可以称得上是深谋远虑地为百姓做长远打算。按照有关官员的说法，需要用十个月的费用，共五百万石粮食；按照现在的说法，只需要用两个月的费用，共一百万石粮食，况且是现在借贷、日后收回，足以救济他们眼前的艰难匮乏，而最终又不损害国家储蓄的实力，实际所耗费的只是五万贯钱而已，这才可以称得上是深谋远虑地为国家做长远打算。而且又没有发放时的弊端、疫病的忧患，百姓不必离开自己原来的家园，如果有倒塌的墙壁、破损的房屋还可以修复的，旧的木材瓦片还可以利用的，各种器具用品还可以依赖的，都能够保全而不失去，何况还能保全耕牛战马、保住桑树枣树，这样的好处又可以说是很大的了。虽然寒气刚刚开始，也没有露宿在外的祸患，百姓安居饱食，就会产生乐于生活、爱惜自身的心理，各自恢复自己的生业，那么形势就不会让他们有闲暇去做别的事情，即使驱赶他们离开也不会离开，即使引诱他们也不会去做盗贼了。至于那些饥寒交迫、濒临饿死的百姓，给他们一升半合的粮食，对救灾补救败局的大局并没有实际帮助，这是通常施行的弊病办法。如今废除通常施行的弊病办法，用钱和粮食一举加以赈济，就足以救济他们的困苦，恢复他们的生业。河北的百姓，听到诏令颁布，必定都会因为朝廷值得依赖而欢喜，从而安心于自己的田地之中，背负着钱和粮食回去，与自己的父母妻儿一起摆脱流离转徙而死的祸患，那么他们感戴皇上的恩德、怀着想要报答的心情，难道会有穷尽吗！天下的百姓听说国家有这样的措置，恩泽如此深厚，谁会不为之震动感激，从而在心中永远为皇上的仁义所感悦呢？如果这样而人……

译和睦不能达成、天意不能取悦的，是从来没有的事。"

英宗治平四年，河北大旱，百姓流亡涌入京师。待制陈荐请求用发运司的存粮借贷给百姓，每户二石。朝廷听从了这个建议。

译御史中丞司马光上疏说："圣明君王治理国家，要使百姓安于乡土、乐于本业，从生到死，都没有离散逃亡之心。做到这一点的关键，在于得到合适的人才。依臣愚见，不如谨慎选择公正之人担任河北监司，让他们巡察受灾州县，对不称职的知州、知县予以撤换，然后想方设法调配粮食，各自振济本州县的百姓。如果粮食数量太少不能普遍周济，就应当先救助本地农民，各按户籍册，从下等户开始依次振济，这样所发放的数量有限，也可以预先约定。如果富户有储蓄粮食的，官府发给印有官印的凭簿，允许他们放贷，酌量收取利息，等到丰收之年，由官府替他们出面收取，向百姓表明必定守信，不可欺骗诱骗，那么将来百姓就会争相积蓄粮食了。这样一来，饥民知道有活路，自然不会抛弃旧业，四处流浪到外乡去。留守本地的人安定下来，那么外出流浪的人也会想着返乡，如果每个县都能这样做，哪里还会再有流民呢？"

神宗熙宁元年，颁发五百道空名度牒交给两浙运司，命他们分发到本路，招募百姓交纳米粮或钱财来振济灾民。

皇帝因为有从淮南来的内侍，说宿州百姓饥荒，盗贼众多，被囚禁的人也很多，而本路却没有上报。于是下诏派太常博士陈充等人视察宿州、亳州等地的灾情。又下诏河北受灾州军中犯抢劫罪本应处死的，一律减免死罪，改为刺字发配到广南牢城服役，等到丰年恢复原来的法律。

司马光上疏论道："臣私下听说朝廷下诏给京东、京西受灾州军，说百姓中确实家贫，因偷抢粮食而顺带抢夺财物的人，可以减等释放，不知是否属实，如果真是这样，实在很不妥当。臣听说《周礼》记载荒年救灾政策共十二条：散利、簿征、缓刑、弛力、舍禁、去几，大都是推行宽大恩惠，以利于百姓，唯独对于盗贼却更加严厉紧急。之所以这样，是因为荒年之中盗贼必定增多，残害善良百姓，不能不加以铲除。近年曾见州县官吏中有不懂治国要领、专务小恩小惠的人，遇到荒年有人抢夺粮食，就稍加宽纵，结果盗贼公然横行，互相抢夺，乡村大受骚扰，不得不大规模搜捕，加重刑罚，或处死或流放，然后才稍稍安定下来。如今如果朝廷明令颁布诏书，事先宣布偷抢粮食因而抢夺财物的人可以减等释放，这是在鼓励百姓做盗贼啊。百姓缺乏粮食，官府应当减轻徭役赋税，开仓放粮振济，来挽救他们的性命，不应当让他们互相抢夺。今年京畿地区、京东、京西水灾极为严重，用严刑峻法来铲除盗贼，尚且担心到了春冬交替之时，饥民聚众作乱，难以禁止防范，更何况又下诏鼓励他们呢，臣担心国家开始时想施行宽仁之政，最终却导致残酷暴虐的结果，本意是救活百姓，反而害死更多人。"

按：司马光这份奏疏，是他在英宗治平年间所上，并非此时所上，如今姑且附录在这里。

六年，下诏："从今以后遇到灾荒，用司农寺常规办法振救仍然不足的，应当预先详细列出应当整修的农田水利工役所需招募人夫数目及其费用，向上奏报，然后拨发常平钱粮招募饥民兴修水利，不按规定办法振救的，交由司农寺弹劾。"

七年，赐给环庆路安抚司一千道度僧牒，用以备振济汉人和蕃人的饥民。

元丰元年，下诏因滨州、棣州、沧州遭受水灾，命第四等以下的百姓组织担保互贷常平仓粮食，数量各有不同，并且免除利息。

皇帝说："振济的办法，州县不能切实执行，用政令害死人和用刀杀人没有区别。如今判处一个死刑案件，有关官员没有不极力争辩的，可是

译遇到荒年饥岁，老幼百姓辗转死于沟壑之中，在位者却完全不加体恤，这是因为政事没有整顿好，士大夫不懂得要务啊。"

九年，知太原府魏绛说："按照法律规定，凡是年老患病之人从十一月一日起由州里发给米豆，到次年三月底停止。河东地区寒冷，与其他各路不同，请求从十一月一日起开始发放，到次年二月底停止；如果有多余的，就延续到三月底。"皇帝采纳了这个建议。

振济贫民始于嘉祐年间废除向各路出售户绝田产的政策，用夏秋两季所征收的税课，供给老幼贫病不能自给的人。神宗以来，这项法令没有废止。自从蔡京设置居养院、安济坊，发放常平仓米，数量丰厚甚至达到数倍。派遣官吏兵卒充当服务人员，设置伙夫，准备饮食，发给棉衣棉被。州县执行时超过了应有的限度，费用既多，就不免向百姓征敛，结果贫者高兴而富者被扰。

元丰年间，下诏青州、齐州、淄州遭受水灾的百姓中，老幼病残无依无靠的，发给口粮，按照乞丐的标准办理。

哲宗元祐六年，翰林学士承旨、知杭州苏轼上言："浙西两年来各郡遭受灾害，今年发大水，苏州、湖州、常州三州洪水连成一片，杭州死者五十多万人，苏州三十万，还不算其他各郡。如今秋田已经无法耕种，即使明年获得丰收，也要到七月才有新粮，这期间的饥荒变故，难以预料。请命转运司估算各郡应当出售粮食的数目，下拨到各路封存起来，把年度上供粮食运到浙西各郡出售。"皇帝下诏赐给米一百万斛，钱二十多万缗，用以振济灾荒。

绍圣元年，皇帝因京东、河北的百姓缺粮，流亡在外尚未归乡，下诏发放空名假承务郎敕十道、太庙斋郎补牒十道、州助教不受选限敕三十道、度牒五百道，交给河北东路、西路提举司，招募百姓交纳钱粮以充振济之用。

东莱吕氏说："荒政的条目，起始于'黎民阻饥'，舜任命弃担任后稷，教民播种百谷，详细情形见于《生民》这首诗。到了后来，如所说的大禹治水、商汤时的旱灾，百姓却没有饥色（《荀子》说："禹时十年水灾，汤时七年旱灾，而天下百姓没有面带菜色的"），当时的荒政制度已无从考证。到了周代，从大司徒用十二种荒政来聚集万民开始（《周礼·地官》记载：大司徒用十二种荒政聚集万民，一是散利，二是簿征，三是缓刑），其详细内容又开始零散见于六官之书。然而古代所谓的荒政，是用三十年的总量来筹划国家用度，因此有九年的储备（出自《礼记·王制》），遇到年成不好，君主就减省丧礼荒政的规格，这体现在小行人这一官职上，将札丧凶荒厄穷这类事编为一书（《周礼·秋官》）。当时天下各地自有粮仓储备，遇到荒年就发放振济百姓罢了。当时的措施与后世不同，所谓移民就食、平价买卖，都是后世的措施。而且从周代来说，太宰用九种式法均衡节制财物用度，第三是丧荒之式，又有遗人官掌管乡里的储备，以应对荒年，大司徒又主持簿征、散利之事。凡是诸侯没有不设置储备的，用以应对荒年，荒年之时，只是凭符信发放粮食振济饥民而已。当时敛散轻重的方法还没有讲究。侯服、甸服、采服、卫服各诸侯国都有互相馈赠，不至于物价飞涨，像调节敛散的权衡之术也没有讲究过。到了春秋、战国时期，王政已经衰落，秦国饥荒向晋国乞求购粮，鲁国饥荒向齐国乞求购粮（出自《左传》），年成一旦不好，就向邻国乞求购粮，所谓九年积蓄的制度，已经自行败坏了。看《管子·轻重》一篇，洋洋千百言，不过是讲君主与百

译姓互相争夺利益。把权柄收归君主，这已经不合君道了。所谓荒政，一变而为敛散轻重之术，先王的制度因此败坏。到后来敛散轻重的权柄又不能掌握，因此助长了奸民趁荒年图谋祸害，百姓辗转死于沟壑，到了这一步，一切都成了应急的政策。五代时搜刮百姓粮食，不献出粮食的人处死，这与敛散轻重之法相比又差了好几个等级，大致说来，法度越败坏，手段就越粗暴。论及荒政古今不同，比如移民就食、变换粮食产地，孟子特意指出这是苟且的做法，本来就不能算是王道，可是秦汉以下，却把这称为善政。汉武帝下诏说：'水灾使百姓迁移到江南，正要调发巴蜀的粮食，运送到江陵（本纪元鼎二年诏书）。'唐代西都长安遇到年成不好，关中的粮食不足以供应皇室军队之需，荒年皇帝就巡幸东都洛阳。从高祖到玄宗，不但移民就食，甚至在高宗时，还有'逐粮天子'的说法。后来玄宗沉溺于苟安，不再出长安（都出自《通鉴》）。由此说来，时代不同，孟子所说的苟且之政，在后世却成了所谓的善政。而且三十年的总量来筹划国用，必须经过几代人、上百年才能推行，也不容易做到这一点。后世有志之士，如李悝的平粜法，虽不是先王之政，但丰年时以很低的价格收购，荒年时拿出来振济饥民，这又是次一等的良法。到了平粜之政也不讲究的时候，一切应急赶办的措施，君子在不幸遇到荒年时，不得已才拿来讲求，总之不是常行之法。假使平籴之法能够经常施行，那么粮价就不会昂贵，士农工商各安其居，不至于流离失所，各自都能自给自养。至于移民、移粟，不过是用救济饥民的办法来供养他们罢了，至于设立粥厂，这一策略又是更下等的了（王莽末年，百姓愈加贫困，常常像遭遇旱灾一样，粮价飞涨，北边及青州、徐州一带人吃人，洛阳以东，一石米卖二千钱。王莽派三公、将军打开东方各粮仓，振济贫困之人。又分派大夫、谒者，教百姓煮木头做成酪，酪却不能吃。流民入关的有几十万人，设置养赡宫来供养他们。官吏盗窃仓储粮食，饿死的人十有七八）。大体而言，就荒政总而论之，先王有预备的政策，是上策；能像李悝那样的政策得以整顿实行，是次一等；某地若有储备可以调配的地方，让它流通，实行移民、移粟，又次一等；这些都没有，只能设粥厂救济，是最下策。虽然如此，各种情况又各有差别。有志之士，应当随时权衡，方便百姓。战国时期，若要论三十年的总量筹划，这也是空谈，那就可以实行平籴之法。像汉、唐时坐视无策，那么移民、通融财货虽然比不上先王之政，也不得不加以论述。再不得已，就采用施粥的办法来供养百姓，根据所遇到的时势，在上面加以措置得法也是可以的。大体来说，论荒政的整体情形就是如此。如今所论，可以施行的办法很多，试举六七条来说。比如汉代运载粮食入关中不需要凭证（宣帝本始四年，年成不好，百姓用车船运粮食入关，不需要用凭证。出自《本纪》）。后来贩卖粮食的人免税，这也是可以施行的办法。这个办法一旦施行，米粮就能流通。再如后世劝导百姓拿出粮食，分散在乡里，让富户各自拿出粮食，分发给百姓，这一条也是可以施行的。又如富弼在青州时，把流民安置在城外所谓的"室庐"里，各种措施都有法度，当时寄居在当地的游士分别掌管这些事务，不让胥吏参与其中（富弼从郓州调任青州，正逢黄河以北大水，百姓流亡到京东一带。富弼认为，历来救灾的做法，是把百姓集中到州县，人一多，仓廪供应

译不上，只能分发稀粥，弊端百出，因此人多饿死；死者尸气熏蒸，瘟疫随之而起，居民也因此患病。这时正值春天，田野里有青菜可食，富弼张贴告示于要道，让饥民分散进入村落，选择所辖丰收的三个州，劝导百姓拿出粮食，得到十五万斛，加上官仓粮食，就地分别储存。各按坊里村落，选择寺庙及公私空屋，又利用山岩挖掘窟室，来安置流民。富户拿不到湖泽的利益，分派寄居的官员前去主管此事，若有能干的官吏，招募流民中曾经当过胥吏、差役的人，都供给他们伙食，让他们负责登记文书、发放接收、守卫防御等事务。借用百姓的粮仓来储存粮食，选定地方作为场地，挖沟作为界限，与流民约定，三天发放一次，出入登记详细，完全如同官府办事一般。富弼把这个办法推行到全境，官吏所到之处，亲手记录他们的辛劳，酒肉的馈赠每天送到，人人都欢欣拥戴，为他尽力办事。等到麦子成熟，每人发给路上口粮遣送回乡，饿死的人很少，把死者合葬安葬，称为"丛冢"。其中身强力壮可以充当禁卒的，招募到几千人，奏请拨给各军。从此以后天下安置流民的地方，大多以青州的做法为榜样）。又如赵抃在会稽，不限制粮价，四方商贾云集（出自《言行录》。熙宁年间，赵抃以大资政身份知越州，两浙遭遇旱灾蝗灾，米价飞涨，饿死者十之五六。各州都张榜于道路，禁止百姓抬高米价，唯独赵抃张榜于道路，让有米的人可以提高价格出售。于是各州米商都云集到越州，米价反而更便宜，百姓没有饿死的）。这一条也是可以施行的办法。以上六七条都是近来可以举而行之的。由此推广开去，不止六七条，也见于《历世大纲》，需要参考斟酌哪些适合于现今施行。大体而言，天下的事情虽然古今不同，但是可行的办法，古人都已经普遍施行过了，如今只需要举而用之罢了。现今所论的荒政，如平籴之政，其条目尤其需要讲求。从李悝的平籴法，到汉代耿寿昌设立常平仓，元帝以后有的被废止有的被罢除，到了宋朝才成为固定的制度。仁宗时代，韩琦请求罢除出售没官田地的做法，招募百姓承佃，设立广惠仓，把收入分给鳏寡孤独之人。庆历、嘉祐年间，既有常平仓（本朝淳化三年设立。景德三年，在京西、河北、河东、陕西、淮南、两浙设置。天禧四年，下诏益州、梓州、夔州，荆湖南北、广南东西路一并设置），又有广惠仓、广济仓来振济抚恤，因此仁宗时恩泽普及百姓，三仓发挥了很大作用。到了王安石当政，把常平仓、广惠仓中可以支付的部分，全部出卖变换成现钱，转变而为青苗法，收取三分的利息，百姓因此不得安生。广惠仓的田地也被卖尽（熙宁二年，制置三司条例司上言："请让河南、京东、淮南转运司实施常平仓、广惠仓出纳的预备之法。广惠仓的粮食，除依法应当发给老弱病残、乞丐之人，按数留存以外，其余的都交由常平仓监官统一管理，一并转换。这两个仓库现有的钱，依照陕西发放青苗钱的先例，每年在夏秋庄稼未成熟之前，招募百姓请领，让他们随税送纳粮食；如果有愿意交纳本色粮食的，或者交纳时价格昂贵、愿意交纳现钱的，都听凭其便。仍旧在京东、淮南、河西三路先行推行这个办法。"四年，下诏出卖广惠仓的田地），虽然获得一时的利益，但归根到底并没有根基。元祐年间虽然又恢复了，但章惇又接着破坏它，三仓又被破坏，谈论荒政的人不能不详加考察。"

高宗建炎元年，下诏劝导富豪拿出粮食出售振济饥民，按数量给予不同的奖赏。

出售粮食三千石以上的，授予守阙进义校尉；一万五

译千石以上的，授予进武校尉；两万石以上的，听候皇帝旨意特别优厚地给予奖赏；已经有官荫不愿意补授这些名目的，应当比照类推施行奖赏。

绍兴二十八年，浙东、浙西的田苗遭受风灾水灾损坏。皇帝下诏发放常平仓米振济出售，又命令用义仓米振济。按照法律规定，水旱灾害检查后减免赋税达到七分以上的，才予以振济，如今下诏从今以后达到五分的地方，就拨发义仓米振济。

孝宗隆兴二年，连绵大雨损害庄稼，拿出内库银四十万两，交给户部变卖买粮以振济灾民。这一年，淮河流域百姓流亡到江浙一带的有十几万人，官府虽然设法振济，但米粮有限，于是下诏命令未曾遭受水灾的地方占有田地一万亩以上的，出售粮食三千石；一万亩以下的，出售一千石。

乾道三年，有大臣上言："近日富家放贷，约定借出一斗米，秋收后要偿还五百钱。当时米价本来平稳，需要出售四斗米才能偿还，农民岂不是更加困顿？"于是下诏，凡是借贷的米谷只需偿还本金，收取利息不得超过五分。

七年，中书门下省上言："湖南、江西受旱灾之害，设立奖赏标准来劝导积蓄粮食的富户。凡是拿出粮食振济的，属于崇尚义举风气，不能与进纳买官同等对待。"

没有官职的人：出粮一千石的补授进义校尉，愿意补授不受选限的将仕郎的听其自便，以上如果补授文官或进士出身，则免除文解考试以及补授上州文学、迪功郎，各有差别。文臣：出粮一千石的减去两年磨勘年限，选人转升一官，以上按资历循序及占射差遣，各有差别。武臣也是同样对待。出粮五千石以上的，文武官员一并听候皇帝旨意特别给予恩赏。

有大臣上言："各路遭受旱灾，请求把检放（检查减免赋税）之事交给转运司负责，籴粮借贷之事交给常平司负责，觉察虚假冒滥之事交给提刑司负责，体察情况措置办理之事交给安抚司负责。"皇帝对宰相执政大臣说："转运司只负责检放这一件事，恐怕日后遇到振济一类的事情，他们必定不肯承担责任。"虞允文上奏说："转运司主管一路的财政赋税，称为省计。凡是各州郡有余、不足，互相调剂通融补助，这正是转运司的职责所在。"

淳熙八年，下诏拨支会子二十二万，并从浙东路常平义仓钱内拨支十万贯，交给提举朱熹，措置办理振济出售粮食事宜。

十年，江东宪臣尤袤召见，进言："东南地区民力凋敝，中等人家竟然没有几个月的储备。前年遭受旱灾，江东的南康军、江西的兴国军都是小郡，南康饥民有十二万二千多人，兴国饥民有七万二千多人。而且祖宗盛世时，以荒政闻名的，莫过于富弼在青州、赵抃在会稽的做法，在当时已经算是非常严重的灾害，考察其实际情况，则青州一路的饥民不过十五万，几乎相当于南康一军的数目；会稽是个大郡，饥民才两万两千而已，拿兴国军来比较，已经是三倍。至于振济所用的米，富弼用了十五万，赵抃用了三万六千。如今江东官府民间合力振救，用米一百四十二万，去年江西振济兴国一军，除去百姓自愿劝导拿出的部分，出自官府的自然应当七万，比起青州一路、会稽一郡，所耗费的实在多出好几倍，由此可知如今官府民间实在是十分困竭，不应该再有小的歉收。国家应对水旱灾害的储备只有常平仓、义仓，连年遭受旱灾水灾，已经发放得差不多了。如今用来预备的计策，只有多多拿出钱财，广泛储备粮食罢了。"又说："救荒的政策，最紧要的莫过于劝分（劝导富户分粮济贫）。前不久朝廷设立奖赏标准来招募百姓拿出粮食，富户欣然交纳，所以庚子年的旱灾不至于难以应付，就是用了这个办法。此后

译交纳的粮食渐渐多了，朝廷却吝啬于兑现奖赏，多方阻挠压制，恐怕富户因此认为朝廷命令不可信，请求下诏命令有关部门切实施行。"

浙东提举朱熹给丞相王淮的信中说："如今上自执政大臣，下至一般僚属，内而侍从之臣，外而地方长官，都可以通过结交攀附而得到官职。您却不肯这样爱惜他们，反而顾惜这迪功郎、文学、承信郎、校尉十几个人的赏赐，认为这是珍惜官职名器的做法，我实在不知道这是什么道理。大体来说，朝廷爱护百姓的心，不如吝惜费用那样迫切，因此不肯尽力去做救民的事；您忧虑国事的念头，不如爱惜自身那样恳切，因此只顾着做阿谀顺从上意的打算。这样为自己打算，可以说是十分周到了，可是从旁观者的角度来看，也可以说是太不用心思考了。"

宁宗嘉定二年，起居郎贾涉说："拿出粮食振济的人，奖赏有固定的规格，多的甚至授予官职，本来足以示以劝勉，可是符合标准获得奖赏的却没有一二成。偏远的小郡，号称上户的人，也不过是普通产业罢了，如今不必都要求他们按照标准振济，只要量力而行，或出售或借贷，广泛的可以推及一乡，狭窄的可以推及一都，有关部门核实数量多少，给予他们免除一次差役，少的免一年或半年，这样官府就不失信用，百姓也必定乐于跟从。"皇帝采纳了这个建议。

●卷二十七 国用考五

○蠲贷

汉文帝二年，百姓借贷种子粮食尚未偿还、或偿还未足的，一律赦免。

十二年，赐给天下百姓田租减半。

十三年，免除百姓的田租。

以上免除田租之事，从汉文帝开始，此后有的因皇帝巡幸所经过的地方而免除田租，有的因各地遭受灾害而免除田租，凡不是普遍施及天下的都不记录。详情见《田赋考》。

武帝元朔元年，凡是拖欠债务在孝景帝后元三年以前的，一律不再追缴。

昭帝始元二年，下诏凡是振济借贷的种子粮食都不用偿还。

按：从汉代以来才开始有蠲免债务这类事，所蠲免的有两种：一是田赋，二是逋欠债务，为什么夏商周三代时唯独没有听说有蠲贷这种事呢？大概是因为三代取之于民，只有田赋而已，贡、助、彻这些税法虽然都不离十分之一的比例，可是往往根据时势、地方情况来权衡制定，未曾定为一成不变的制度，所以《禹贡》记载九州的土地，如果人力所加多，那么田地等级低而赋税等级高，人力所加少，那么田地等级高而赋税等级低。兖州的土地，要经过十三年才能与其他州相同，还有的杂出于几个等级之间，如下上、上错、下中三错这类情况，可见当时并未定为固定不变的法则。孟子认为治理土地的方法没有比贡法更好的，但也批评它是以几年的平均数作为常规标准，那么几年之外恐怕也未尝不加以变易，不像后世那样定下经常不变的固定额度，登记在赋税册上的数额，一升一合都不能拖欠。大概他们所谓的田赋，既然是随时斟酌来征收的，那么自然不会让百姓交纳不足以致拖欠，既然没有拖欠，那又哪里谈得上蠲免呢？而且当时的百姓，也秉持道义来侍奉君上，正如所说的"雨水降在我们的公田上，也顺带滋润了我们的私田。"又说私田收成不好就归咎于官吏管理不善，公田收成不好就归咎于农民耕作不力，可见当时还不至于像后世那样徇私忘公，而心存侥幸盼望朝廷蠲免赋税。至于田赋之外，也未曾另外向百姓征取什么，虽然有春天视察耕作、补助不足，秋天视察收成、资助不给的制度，但没有听说要求偿还的。到了春秋时代，才开始有施舍己责（免除欠债）的说法，以及家中量器借出而用公家量器收回的说法。秦汉以后，赋税