歴代名臣奏议卷八十一

译君主有君主的威仪，臣下有臣下的礼法，还担心什么百官不能整齐肃敬？还担心什么各种政务不能得到妥善治理？臣请求今后给事中可以封驳诏书，起居郎、起居舍人可以记录君王的言语行动，御史可以弹劾上奏，谏官可以抗直进言，左右丞可以纠察统辖台司，中书舍人可以恭敬地接受陛下的顾问。中书舍人能够参与询问政事，皇帝的谋略就会日新；左右丞能够统辖台司，风纪宪纲就会更加整肃；谏官抗直进言，陛下就能听到过去未听到的、知道过去不知道的；御史弹劾上奏，百官就会震恐敬畏，君主的尊严也会更加彰显。起居郎、起居舍人能够在陛下左右，盛大的政事就不会遗漏，国史也会完备。给事中能够封驳，诏敕就不会有错误，政令施行也不会错乱。这是朝廷大体第二条。如今天下统一，海内万里，各方汇聚，京城之下车马人群密集，百货都汇集于此，京师富足繁盛。军营、马监没有不高大严整的，佛寺、道宫全都宏伟壮丽。陛下又新建西苑，扩大御池，池如同汉代的昆明池，苑如同周代的灵囿，足以作为陛下宴饮游览的场所，足以成为圣朝宏大制度的标志。只有尚书省还是前代营建的，官署低矮狭窄；南宫二十四司不在其中，六部尚书没有本司厅堂，各司官员也没有官舍。〔原文数字、纪年保留：一人〕 至于九寺、三监，只能寄居在宫内前廊之下；再加上礼部没有贡院，考试场所不在尚书省围墙内，每年考试只得暂借武成王庙。这不是太平时代职司设置的制度，也不是清明朝廷文物制度的规仪。恳请陛下等西苑工程完毕、御池停工以后，重新修建尚书省和诸寺，使各职官各得其所。这就是朝廷大体第三条。臣又常常在行路时，看见有被拘禁的囚犯，身上套着铁枷，不禁自己惊骇，不知道那人犯了什么罪，也不知道这个囚犯究竟是谁。臣谨按《刑统》，依据《狱官令》，枷、杻各有长短，钳、链各有轻重，制度尺寸都有规定；刑书中也没有见过把铁制成枷的规定。如今州县凡要对一个犯小罪的人施笞刑，拘禁一个轻罪囚犯，都必须详查法令条文，完全依照典章法律，奉行国家颁布的律令，遵守法寺制定的科条。用铁作枷，是法律以外的做法。恳请陛下整顿革除这项规定，免得损伤皇帝的教化。过去唐太宗因为观看明堂图，看到人的五脏都系连在背部，圣慈怜悯，免除鞭打人的背部；何况如今是太平时代，应当使刑罚搁置不用，至仁的君主更应把敬慎体恤刑罚放在首位。这就是朝廷大体第四条。臣所说的是关键事务，恳请陛下审慎明察；臣所列举的是朝廷大体，恳请陛下采纳施行。” 真宗至道二年，知扬州王禹偁论述军国大政，奏疏说：“臣恭敬地看到陛下即位时的赦书说：‘应当开通进谏的道路，选拔才能优异的人材。’又奉御史台的告报，依据诏命，内外文武臣僚都可以直言极谏。这实在是陛下充分彰显圣德、广泛通达民情、迅速达到时世和谐、追承古道深意的谋略，也是宗庙社稷无穷的福祉、军民莫大的幸运。臣虽然没有声望，但向来以进谏为本职。先皇帝时，臣刚被授任右正言、直史馆，当天便进献《端拱箴》一篇，又上奏《御戎十事》。先朝采纳了意见，提拔臣进入翰林院；任判大理寺时，臣抗直论述道安的罪行，执法为徐▯洗雪冤屈，因而被贬到商山，实际过错就在这些事情上。不久又被召回任用，忝居谏官，又上奏关于李继迁的便宜措施，却被搁置而没有答复。不久又忝任内庭兼驳正，曾经改更宣命，封还敕书；虽然没有得到朝廷的答复，大体也算稍微尽到了本职。臣恭逢陛下敬奉先帝遗命，心中只怀有长远谋略；陛下继承帝位之初，赦书已经如此，听政以后，诏命又是这样。臣如果有所见解却隐瞒不说，对上就辜负先帝任用人才的心意，对下就辜负明主寻求劝谏的意愿。臣以为，圣朝享有国运已经四十多年了，边境还没有十分安宁，人心还没有十分安定，求取财利的事情没有停止，设置的官职又太多。如今陛下革新政治，治理这些问题，应当迅速。臣担心有书生拘泥于言辞，向陛下上奏说：“三年不改变父亲的道统，可以说是孝。”这就是不知道古今制度不同、家庭和国家道路有别。假如帝尧去世后帝舜在位，尧在位时有八元没有得到任用，四凶没有被除掉，舜于是流放他们，举用善人、清除恶人，两方面都分清了，却没有听说后人说尧比不上舜、舜对尧不孝。恭敬地希望陛下制止老生常谈，施展英明君主的独断，那么天下就十分幸运了。臣谨录列军国大政五条上奏，倘若稍能触动圣心，也许可以大大开通进言的道路。第一条是：谨慎边防，沟通盟好，使负责运输的百姓得到休息。如今北方有强敌，西方有李继迁；敌人虽然没有侵犯边境，戍守军队难道能够削减吗？李继迁既然还没有归顺，军粮供应本来就难以停止，关中、陕辅地区的百姓尤其困苦。臣愚昧地认为，陛下即位之初，应当顺应人心，应该命令边疆官吏给敌方臣下写信，使信送达他们的君主，请求恢复旧日友好；下诏赦免李继迁的罪过，重新把夏台交给他。臣近来在翰林院时，看见李继迁上表说：‘请求取得残破的夏州，以奉祀拓跋氏的祖先。’ 先帝虽然有批答，只授予他鄜州节度使之职，因为李继迁本来就是反复无常的人，哪里肯约束自身、归附国家呢？”所以诏令没有实行。如今陛下继承帝位，大大振扬皇威，也恐怕李继迁会派人进奉，于是借机提起前事，他一定会感恩；这也是不用交战便使敌军屈服。假如他不服从，那么准备防御、诛杀擒获，也都有方略，并且可以使天下百姓知道陛下委屈自己而为他人着想。有人说：“富国强兵，不能向别人显示软弱。”这只是夸耀虚名而忽略国家大计。第二条是：裁减冗余军队，合并冗余官吏，使山林川泽的物产财富能够有一部分流通到百姓手中。臣以为，干德、开宝以来国家的事情，臣亲眼见过。当时东面还没有取得浙江、漳州、泉州，南面还没有取得荆湖、交广，朝廷财赋不能说丰足；然而攻打江东、守备北境，国用仍然充足，军威也强盛，这是什么道理？因为所蓄养的军队精锐而不多，所任用的将领专一负责而不受猜疑。后来完全取得东南数国，又平定河东，土地财赋可以说广阔了；可是军威不振，国用反而日益紧张，这又是什么道理？因为所蓄养的军队冗杂而不全都精锐，所任用的将领人数太多而不能独立掌握军务。如今如果确实能够选取精锐士卒、裁去冗兵，把军队交给将帅统领，用恩威和法令来驾驭他们，以天下的财赋供给军队，却还说军威不能振作、军费不能充足，这是从来没有的事。

译臣愚昧地认为，陛下应当像开宝年间那样整顿兵制和军赋，就可以高枕无忧地治理国家了。至于拿唐虞三代来相比的人，都是空话，臣不敢这样做。臣又见开宝年间设置的官职很少，有什么可以验证呢？臣本是鲁地人，户籍在济水一带，没有考中进士时，常记得那里只有一名刺史，就是李谦▯；一名司户，就是现在的司门员外郎孙贲。近一年以来，朝廷没有另行任命官吏，当时也没有耽误政事。后来才设置一名团练推官，就是现在的枢密直学士毕士安。太平兴国年间，臣考中进士回乡时，有刺史陈延山、通判阎暐、副使阎彦远、判官李廷、推官柳宣、兵马监押沈继明，以及监酒税等官，又增加了四名。除曹官以外，又增加司理官。问一问租税是否比过去减少了？问一问百姓是否比从前逃亡得更多了？一个州已经如此，天下的情况就可以知道了。冗余官吏从上面消耗，冗余军队从下面消耗，这就是把山林川泽的利益全部取尽仍然不够的原因。山林川泽的利益应当与百姓共享，自汉代以来取来作为国家用度，不能抛弃，但也不能全部取尽。如今可以说已经取尽了。怎么知道呢？只说茶法吧，自古以来本来没有税。唐朝元和年间，因为用兵讨伐齐、蔡，宰相王涯才开始创立茶税法。唐史称当年得到钱四十万缗，供给东征军队，使战争得以继续。如今则得到钱数百万缗，百姓怎么承受得了？所以臣说：裁减冗余军队，合并冗余官吏，使山林川泽的财富稍微流通到百姓手中。第三条是：使科举选拔艰难严格，避免入仕过于泛滥。古代通过乡里推举选拔人才，先看君子在家中修养品行、学问得到众人推重，然后推荐任用、登朝做官，所以参与政事便能使政事和谐，治理百姓便能使百姓安泰。自三代到两汉，虽然制度有所沿革，却从未远离这条道路。隋唐以来，开始有科举考试，取得人才的盛况可以和古代相当。然而从唐初直到太祖一朝，科举考试从来没有不严格的。每年录取进士不过三十人，经学科不过五十人。又因为周高祖以后，外地诸侯不能奏请辟用人才，士大夫很少有资历凭藉，所以有人终身不能考中一次，也有人到死都不能得到一官。先皇帝在藩王府时涵养德行，看见这种情况；即位以后，不要求人才样样完备才录用，而是舍弃短处、采用长处，大约十人取五人，在位将近二十年，考中进士的也接近一万人。其中固然不乏俊秀之才，也有像臣这样容易考中、轻易得到官职的人；臣不过是容易取中的人中之一罢了。臣愚昧地认为，数百年来选拔艰难，所以先帝用广泛取士来补救；二十年来恩泽丰厚，陛下应当用旧有章程来纠正。希望陛下把科举考试重新交还有关部门办理，依照旧例。至于吏部铨选官员人才，也不是帝王亲自办理的事情。近来五品以下称为流外授官，如今却只剩幕职和州县官。京官虽然有选限，大多不实行。太祖以来，在便殿召见考选官员，逐渐成为常例；以至于先朝参加调选的人，多数寻求侥幸，有的以哀鸣哭泣便得到越级提升，有的凭借山呼万岁便升任京官。吏部官员只像充数的人员，既没有以资格格次为标准的风气，卑劣庸懦的官吏却日益增多。臣愚昧地认为，应当把吏部重新交还有关部门，依照资格条例注拟任官。第四条是：淘汰僧尼，使疲困的百姓不再被耗费。古代只有四种民众，治理百姓的是士，所以由农民供养；工匠制造器用；商人流通货财，这些都不可缺少。军人不在四民之数中，是因为周代井田制度下，农民就是士兵，有战事便作战，无战事便耕种。自秦代以来，凭借强兵平定天下，所以战士不再从事农业。这样四民之外又产生一民，成为五民。因此农民更加困苦；但是拿着武器保卫社稷，按道理又不能取消。只是这样一来，帝王之道就不能与三代具有同样的风气。汉明帝以后，佛法传入中国，给人剃度、修建寺院，历代不断增加；他们不养蚕却穿衣，不耕作却吃饭。这样四民之外又增加一民，成为六民。所以魏晋以后，治理国家的道术比不上两汉。唐代大儒韩愈劝谏宪宗的《论佛骨表》中说：过去黄帝在位一百年，活了一百一十岁；少昊在位八十年，活了二百岁；颛顼在位七十九年，活了九十八岁；帝喾在位七十年，活了一百五十岁；尧在位九十八年，活了一百一十岁；舜、禹都活了一百多岁。当时还没有佛法。由此可知，古代圣人不靠奉事佛教来求福，古代圣人一定排斥佛教来拯救百姓。假使天下有一万名僧人，每人每天吃米一升，每年耗用绢一匹，这已经是极其节省了；但每月就要耗费三千斛，每年就要消耗一万匹绢，何况有五七万之多呢？而且富有的僧人、剃发的巨僧，穷尽口腹之欲，一顿斋饭、一套衣服，贫民百家都不能供给。这些人既不能治理百姓，又不能奋力作战，不能制造器用，不能流通货财，只是住在高堂深邃的房屋中，穿丰足的衣服、吃饱饭罢了，难道不能说是民众的蛀虫吗？臣愚昧地认为，国家给人剃度为僧的人已经很多，建造的寺院也很多，计算它们耗费的财物，岂止亿万？先朝不惜费用地施舍，又多次崇奉佛教。假如佛真有灵，难道不应降下福报吗？奉佛却没有效果，这一点可以明确知道。陛下深刻鉴察前代君王，精心寻求治国的根本，应当赶快淘汰僧尼，以使百姓生活富厚。如果因为陛下刚刚继位，不想惊动这些人，那么暂且一二十年不再给人剃度，不许修建寺院，使佛教自行消亡，（缺）逐渐除去，也可以算是救治弊病的一种办法。第五条是：亲近大臣，疏远小人，使忠良正直敢言的士人知道进用有望而不疑，使奸邪险佞、倾诈巧伪之徒知道退避并有所畏惧。君主是头部，臣下是四肢，君臣本来同为一体。得到合适的人就不要怀疑，不合适的人就不要任用。如今天下凡是称颂帝王盛治的，难道不说是尧、舜之道吗？这些都记载在典册中。尧在位时，百姓还没有亲睦，五种常礼还没有顺从，契于是担任司徒，施行五教；蛮夷扰乱中原，盗贼奸邪横行，咎繇于是担任士，明定五刑；伯夷掌管礼仪，后夔掌管音乐，禹平治水土，益担任虞官。尧作为君主真伟大，可以说是委任臣下、责成其事而毫不疑虑。有人问：“如果真是这样，尧有什么功德呢？”臣说：“只是有知人善任的德行罢了。”

译虽然如此，尧的治道离现在已经十分遥远，恐怕难以恢复。臣就近以当代事情来说，只有唐朝的政治可以加以损益而施行。臣读《元和贤相裴垍传》，宪宗曾命裴垍铨选品评众官，裴垍上奏说：“天子选择宰相，宰相选择各司长官，各司长官自行选择属官，这样上下就不会互相疑虑，政事也能成功。”凭陛下的明察，选择几位宰相，尚且有时会选到不合适的人，何况臣才智不高，选择几十名各司长官，常常担心能力不够。如果再让我选择众官，恐怕不是达到治道的关键；当时有见识的人认为裴垍说得对。希望陛下上取帝尧之道，近鉴唐朝制度，既然得到宰相就任用而不怀疑，使宰相选择各司长官，再自行选择属官，那么就可以垂衣拱手而天下大治了。这就是所谓忠良正直敢言的人知道进用有望。臣又听说，古代受刑之人不能处在君主身边；古语说“放弃郑国的淫声，远离谄佞之人”，又说“像水慢慢浸润一样的谗言、像皮肤受到切身伤害一样的诬告，都不能让它们流行”，可以说是明察极了。因此周文王左右没有可以替他系袜子的人，因为身边的人都贤良。小人之流花言巧语、装出和善的脸色，迎合君主心意、承顺君主旨意，所作所为必然损害正道，只是忌妒贤能；若不是圣明的帝王，就不能深察。臣又考察旧制，南班三品以上的尚书才能登殿，由此可知三班奉职的地位卑贱。有时因为奉命出使，也能登殿，混淆天听、冒犯至尊，没有比这更严重的了。希望陛下振举纲纪，尊严视听，正是现在不可不思考的事情。这就是所谓奸邪险佞、倾诈巧伪之徒知道退避。臣愚昧地认为，今日最急迫的事情，在于先议论军队，使兵力多少合宜，部署安排合乎道理；然后议论官吏，使清正与贪浊各走不同道路，官品流类不相混杂；然后严格科举选拔，以堵塞人才泛滥的源头；禁止僧尼，以去除耗费。这样国家用度自然充足，王道自然能够施行。如今如果不去除冗兵、合并冗吏，不严格科举，不禁止僧尼，即使想减轻百姓赋税、放宽山林川泽的取利，又怎么能够做到呢？恭敬地想到，陛下承受二位圣人的遗留谋略，鉴察千古治国之道，圣明如同日月，谋略先于鬼神；圣智所及，无物遗漏，英明决断所达，超过百代帝王。况且又有三位大臣受先帝遗命辅政，哪里容得小官随意议论国家根本制度？只是臣一向蒙受恩宠荣耀，常想着报效，有所积蓄的意见，不敢缄默隐藏。臣又想到诏书说：“进言而不采用，罪责在朕；寻求进言而不说，过错将由谁承担？” 臣的愿望实在无法抑制，所以冒昧进献狂妄浅陋的意见，冒犯陛下的冕旒。恭敬地希望陛下践行诏书中的话，这样天下就非常幸运了。仁宗时，欧阳修上奏说：“臣近日奉到诏书，允许臣上书谈论政事。臣学识愚昧浅薄，不能广泛援引深远事例来阐明治乱的根源，谨慎地选取当前的急务，分条列为三项弊病、五件事情，以回应诏书所要求的内容。恭敬地希望陛下裁量选择。臣听说自古帝王治理天下，虽然有忧劳勤勉之心，但不知道达到治道的关键，那么心越劳苦，事情反而越乖乱；虽然有采纳谏言的明察，但没有坚决实行的果断，那么言论越多，听闻反而越迷惑。所以作为君主，应当以细小事务责成臣下，对重大事情专心并亲自决断，这就是达到治道的关键方法；采纳一条可以实行的意见，即使众多议论也不能阻止它，这就是坚决实行的果断。懂得这两点，天下就没有难以治理的了。”臣恭敬地看到，自从国家大规模用兵以来，朝廷内外纷扰不安；陛下思考社稷的安危，顾念军队和百姓的疲弊，四五年来圣心忧劳，可以说已经到了极点。然而军队日益疲惫，贼势日益强盛，合九州的力量去讨伐一个西戎小国，尚且没有一个人敢于前进；如今北方强大的戎族又违背盟约而行动，将用什么来抵御他们？一向所忧患的是夷狄，如今夷狄反叛了；一向所憎恶的是盗贼，如今盗贼兴起了；一向所忧虑的是水灾旱灾，如今水旱灾害发生了；一向所依赖的是百姓的力量，如今百姓的力量困乏了；一向所需要的是财物用度，如今财物用度匮乏了。陛下的忧心一天比一天深，天下的形势一年比一年危险。这就是臣所说的，用心虽然劳苦，却不知道寻求达到治道的关键。近年朝廷开通进言渠道，献计的人不下几千，然而事情的头绪反而更多，疲于应付、无暇处理；此前采纳的各种意见纷纭复杂，到了处理具体事情时，究竟哪一条可以采用？这就是臣所说的，听取意见虽然很多，却不如实行时果断有力。臣反复思考，圣心最忧虑、而当今最缺少的，不过是没有军队、没有将领、没有财用、没有抵御戎族的谋略、没有可以任用的大臣这五项。陛下忧虑它们没有，臣却认为如今这些其实都有，只是陛下还没有得到并加以使用，是因为还没有思考使用它们的方法。国家创业之初，四方割据，中原地狭，兵员百姓不多，然而尚且能够向南攻取荆楚，收服伪唐，平定闽岭，向西平定两蜀，向东攻下并州、潞州，向北窥伺幽燕。当时所使用的军队、财物、将领、官吏，数量有多少？只是善于使用，所以不觉得少。何况如今承继百年祖宗的基业，完全拥有天下的富强，人口众多、物产丰盛，是国家创业初期的十倍，所以臣敢说：军队有，将领有，财用有，抵御戎族的谋略有，可以任用的大臣也有。然而陛下都不能得到并使用它们，原因是什么呢？是因为朝廷有三大弊病。什么叫三弊？第一是不慎重发布号令，第二是不明确赏罚，第三是不责求实际功效。这三种弊病在上面因循敷衍，下面万事就松弛懈怠、废弛败坏。臣听说号令是天子的威势，赏罚是天子的权力。如果号令不能取信，赏罚不恰当，那么天下就不会服从。所以还必须以实际功效责成臣下，这样号令才不会虚发，赏罚才不会滥行。因此慎重号令、明确赏罚、责求实际功效，这三点是帝王的奇特治术。自古以来英武如汉武帝、聪明如唐太宗的君主，都知道运用这三种方法，亲自掌握威势和权力的柄，所以所求没有不得到的，所想没有不如意的。汉武帝喜好用兵，便诛灭四夷，在万里之外建立功业，以满足心愿；想要寻找将领，便有卫青、霍去病这样的才能供他驱使；想要得到贤士，便有公孙弘、董仲舒、汲黯这类人来符合他的心意。唐太宗喜好用兵，便诛服突厥，降服辽东，威名震动夷狄，以实现自己的志向；想要寻找将领，便有李靖、李勣这样的人接受他的驾驭；想要得到贤士，便有房玄龄、杜如晦这样的人在他身边。

译这两位皇帝，可以说所求无不得到，所想都能如意，没有别的办法，只是能够亲自掌握威势和权力的柄罢了。恭敬地希望陛下凭圣明的资质，超过这两位皇帝，又完全拥有汉唐那样的天下；然而想要抵御边患，常常担心没有军队；想要击破贼寇，常常担心没有将领；想要供养军队，常常担心没有财用；想要威服四夷，常常担心没有谋略；想要任用贤能、使用人才，常常担心没有人。这样所求都得不到，所想都不能如意，原因没有别的，是因为没有运用掌握威权的方法。自古帝王，有的受制于强臣，有的被小人迷惑，于是威权不能出自自己。如今朝廷没有强臣的忧患，身边也没有小人，没有偏听偏任的沉溺；内外臣民都尊敬陛下如同上天，爱戴陛下如同父亲，侧耳仰首，愿意听从陛下的作为，还有什么顾忌而不去做呢？如果有一天陛下显然地执掌威权来统御他们，那么万事都会办成，还担心这五项不能得到吗？为什么三弊会因循不改，导致一件事情也不能办成？臣请说明这三种弊病。言语多变就不能取信，命令频繁更改就难以遵从。如今发布命令之初，不加以详细审慎；施行不久，随即又更改。用不能取信的话来行事，用难以遵从的命令来治理，所以每逢有处置事务，州县知道朝廷还没有确定的命令，官吏就有人互相说：“暂且不用执行，不久一定还会更改。” 又有人说：“只要准备好礼文发下去，大略应付一下、执行应当破除的指挥就行。”早晚之间，果然又发生变化，以至于将领和官吏不断更换，道路上疲于迎送；公文符牒纵横交错，上下都不能遵守。朝廷内外的臣民，有的听见后叹息，有的听见后暗自发笑。叹息的人，是因为有忧虑天下的心；暗笑的人，是因为有轻视朝廷的意思。号令这样反复，想要威服天下，怎么可能做到？这就是不慎重发布号令的弊病。任用人的方法，不过是赏罚。然而赏赐落到没有功劳的人身上，恩惠就不足以劝勉；惩罚没有施加给有罪的人，威势就没有可畏惧之处。即使有人才，也不能加以任用。太祖时，王全斌攻破蜀地回来，功劳不小，却因犯法被贬斥，十年不予问用。当时正要讨伐江南，所以黜退王全斌和诸将，以此立法。太祖神武英明、决断果敢，他所以能够平定天下，赏罚之法就是这样。前些日子关西用兵，已经四五年了。大将因为没有功劳而被罢免，却仍旧担任原来的官职。军中看见没有功劳的人也不妨碍得到好官，那么各位将领谁肯建立功劳呢？偏将中那些畏惧怯懦、逗留不进的人，都应当判处斩罪；有的暂时贬黜不久便升迁，有的不贬黜仍旧任职。军中看见有罪的人不被诛罚，那么各位将领谁肯拼命效力呢？这就是所谓赏赐不足以劝勉，威势没有可畏惧之处。赏罚如此，却想任用人才，怎么可能做到？这就是不明确赏罚的弊病。自从出兵以来，处置的事情不少，但多半有名无实。臣请略说其中一两件，其他情况也就可以知道了。几年来不断点阅、征集士兵，各路百姓有一半成了军人。其中老弱、患病、矮小、怯懦的人数不胜数。新征集的士兵，所在之处都要训练，官府上下不断追呼征调，使百姓不能安居。主持训练的人没有将领的才能，所训练的军队也没有旗鼓进退的节制。往来于州县之间，百姓忧愁叹息、哀声遍地。既然大多是老病矮小怯弱的人，又没有训练整齐、精熟操练的方法，这只是有训练军队的虚名，却没有训练军队的实际成效。各路州军分别制造器械，制作时已经劳累民力；运输搬送，又使百姓苦于道路劳役。然而铁刃不锋利，筋胶不牢固，长短大小多不合规格。制造之处只求充足数目、尽快完工，不管所造器械是否不堪使用；经手的官司也没有检查责问。这只是有制造器械的虚名，却没有器械实际可用的功效。用草率的方法训练年老怯弱的士兵，让他们拿着钝折而不能使用的器械，百战百败，实在是必然的。临到事情发生才出错，又怎么来得及挽救呢？所以事情无论大小，全都草率马虎，这就是不责求实际功效的弊病。臣因此说：三种弊病在上面因循敷衍，万事就在下面松弛懈怠、废弛败坏，种种情形不能尽述。臣请谈论重大的五件事。第一件是军队。臣听说，攻击别人要靠谋略，不靠蛮力；用兵要斗智，不要只斗人数。前代用兵的人，兵多的常常失败，兵少的常常取胜。汉王刘邦派韩信等率领百万军队，遇到光武帝九千人便失败，这是兵多者败、兵少者胜。苻坚率百万军队，遇到东晋二三万人便失败，这也是兵多者败、兵少者胜。曹操率三十万青州兵，在吕布手下大败，退回许都；后来又以两万人击破袁绍十四五万，这是用兵多就失败、少就取胜的明确验证。何况对夷狄作战，尤其难以凭力量争胜，只能用计谋取胜。李靖在定襄击破突厥，只用了三千人；后来在阴山击破颉利，也不过一万人。这是因为军队不在多，能够用计取胜罢了。所以善于用兵的人，能把少数兵力当作多数使用；不善于用兵的人，兵虽多反而像更少。如今谋划此事，增加军队就会耗损国家，减少军队又会使贼寇得以取胜。如今沿边军队不少于七八十万，可以说很多了；然而训练不精，又有老弱和虚报的数字，十个人抵不上一个人使用，所以七八十万军队实际上抵不上七八万人的作用。再加上军队没有统一的统制，分散支离，把多数分成少数，这是兵法所忌讳的。这就是所谓不善于用兵，兵虽多却反而像更少，所以常常交战、常常失败。臣希望陛下显然奋发威势，命令并勉励各位将领，精心加强训练，淘汰老弱，七八十万人中可以得到五十万精兵。考察古人用兵，有时一人可以抵挡百人；如今既然还不能做到这一点，只要能够一人抵挡十人，那么五十万精兵就可以发挥五百万军队的作用。这就是所谓善于用兵的人能以少为多，古人兵少却常胜，原因就在这里。如今不考虑实际效果，只一味务求增加人数，耗费国家、耗费百姓，年年累积，即使贼寇不来，天下也已经困苦了。这是第一件事。第二件是将领。臣又听说古语：“将领和宰相并非天生有种，所以有的出身奴仆，有的出身军卒，有的出身盗贼；只有能够不拘常格地任用他们，才是名将。”国家寻求将领的用心虽然辛劳，但选将的道路太狭窄。如今诏令近臣举荐将领，却又以资历品级加以限制，于是身居下位的英豪之士便无法得到；考察将领才能，又只以弓马一人之勇为限制，于是能够以智谋抵敌万人的人才全被遗漏。山林中的奇才俊杰，被召来以后，又因为贫贱而轻视他们，不过给一个主簿的借职，使他们怏怏不乐地离开；这样一来，古代屠宰、垂钓、牧牛之中的杰出人才，也都会被激怒而失去。

译到了说没有人可以任用的时候，宁可任用老态龙钟、跛脚瘸腿、庸碌懦弱、昏暗低劣的人，把兵权都交给他们；天下三尺高的儿童都知道这会给朝廷带来危险。前些日子澶渊的军队几乎给国家惹出事端，这就可以看出来。议论的人不知道取用将领没有方法，只说当今没有将领。臣希望陛下革除旧日弊病，奋发精心寻求贤能豪杰。有贤能豪杰的人，不必限制其出身下位；有智谋的人，不必用弓马来考试；有山林中的杰出人才，不可以因为贫贱而轻视他们。只要陛下能够用非常的礼遇对待人才，臣下也将用非常的功效来报效国家。这是第二件事。第三件是财用。臣又听说，善于治病的人必定医治疾病所在的部位，善于挽救弊病的人必定寻找弊病产生的根源。如今天下财用困乏，弊病在哪里？是因为用兵而费用巨大。汉武帝喜好穷兵黩武，耗尽历代积累的财物；当时在单于台整顿军队，不过十八万人，尚且能够使国家财力困竭。何况如今七八十万人，连续四五年不停止，所以耗尽天地所生的物产，竭尽万民的膏血，财用仍然不足。如今即使有智谋的人，物资也无法凭空增加，计策也无从产生。只有减少冗余士卒的虚耗，训练精兵并迅速决战，功业完成、军队撤罢，财用自然就会充足。”}], 如今军队有可以裁减的道理，却没有人敢承担这件事；敌人有可以迅速进攻的便利，却没有将领敢于奋勇出击。等到延误时机、事情失败，只是白白耗损国家和百姓，这是第三件事。第四，论御戎的防备。臣又听说兵法讲：“上等的用兵是攻伐谋略，其次是攻伐外交。”北人与朝廷通好只有四十年，一直不敢妄动。如今突然发动狂妄的谋划，他们的意图在哪里？大概是看见中原屡屡被元昊打败，所以敢于生出贪心，窥伺空隙而行动罢了。如今如果敕令勉励各位将领，选练士兵、喂饱战马，迅速进入西部边界，只要能狠狠打败昊贼一阵，我军就会大受振奋，敌人的谋划也会受挫，这就是所谓“上等用兵攻伐谋略”。如今侦察事势的人都知道，北人与西戎暗中合谋，想要合并两国的力量，窥伺我河北、陕西。如今如果我军能先打败其中一个国家，敌人的势力就会减少一半，不能独自发动进攻，这就是兵法所谓“攻伐外交”。元昊的土地狭小，贼兵不多，以前进攻我方时，传闻北人常常派兵相助。如今如果敌人另有[疑字]集结的谋划，而元昊又突然遭到攻击，他一定会向北人求援；北人分兵帮助元昊，就可以牵制他们南下侵寇的力量；如果不帮助元昊，那么两国之间就会产生嫌隙，彼此猜疑离心，这也是通过攻伐外交进行防备。假如两国约定日期、分路前来侵犯，而我军能够提前大举出兵，那么元昊仓皇自救都来不及，哪里还能与北人内外配合？这就破坏了他们原先订立的盟约，违背了约定的日期，是兵法所谓“使亲密者离心”，也是通过攻伐外交进行防备。元昊叛逆以来，幸而屡次获胜，常常有轻视各位将领的想法。如今又看见朝廷正忧虑北方强敌，正在经营河朔，必定认为我军不能向西出兵。现在趁他骄傲懈怠，正是迅速驱兵、紧急攻击的时候。这就是兵法所谓“出其不意”，是取得胜利的上策。前年西部将领曾请求出兵进攻，当时贼军气势正盛，我军尚未训练成熟，朝廷还允许他出兵。何况现在元昊已有可以进攻的形势，这个时机不能错过。他正庆幸我军忧虑河北，料不到我军能够西征；出乎他的意料，这就是可以进攻的形势。自从四路分别设置统帅以来，如今已经半年了，经过训练和施恩取信，军队已经可以使用，所以近来屡次上奏小规模防御之策；这是我军逐渐振作、贼军气势逐渐受挫的表现，也是可以进攻的形势。如果错过这个时机，让两个敌人先行来犯，我们就没有防备了。臣希望陛下诏令主管此事的大臣，认真讨论并实行，这是第四件事。第五，论可以任用的大臣。臣又听孔子说：“十户人家的小邑，必定有忠诚守信的人。”何况如今文武官员遍布天下，其中难道没有才智之臣吗？只是陛下总理万机，事务重大，既没有空闲完全认识这些人，所以不能亲自进用贤能、罢退不肖；审察官吏的吏部和三班，只不过掌管文书簿册和差遣任免罢了。各级官员又不敢越级进用贤能、罢退不肖，因此从上至天子、下至主管部门，没有一个人能够进用贤能、罢退不肖，这就是贤愚混杂、侥幸之人也能容身的原因。三年升迁一次，更没有分别表彰。平时没有事情，只担心官员太多，差遣无法安排；一旦遇到事情，需要人才时，又常常苦于没有人可用。自古任用官员的办法，没有像今天这样错误的。如今议论者有人说，由举荐人转任官职就是进用贤能，因犯罪而罢黜责罚就是退斥不肖；这是不了解其中弊害有多深。大体说来，善恶之人各按同类聚集，所以清廉谨慎的人，各自举荐清廉能干的人；贪赃污秽的人，各自举荐贪婪浑浊的人；喜欢徇私的人，各自举荐托请求情的人；性情庸碌昏暗的人，各自举荐没有才能的人。朝廷不问是非，只看举荐人的次数足够，便给被举荐者改任官职，那么清廉能干的人进用了，贪婪污浊的人也进用了，托请之人也进用了，没有才能的人也进用了。混乱到这种地步，难道可以作为进用贤能的办法吗？如今罢黜责罚官吏，难道有澄清吏治、纠察举发的办法吗？只有犯贪赃罪、又被百姓控告诉讼的人，才有可能被罢黜。那些能够玩弄法律条文、谋求财贿的人，也是强悍狡黠的官吏，政事必定由自己作主，所以即使剥削豪强百姓，有时尚且顾不上贫弱之人。至于没有才能的人，不能主持政事，众多胥吏小吏共同作奸欺骗，那么百姓无论贫富，一时都要受到祸害。这样说来，贪赃官吏和无能之人的危害是相等的。如今贪赃官吏因事情败露而受到罢黜责罚，十人中也除掉不了一两个；至于无能之人，上下都知道却不追究，宽纵缓待、容许奸弊，弊害竟然如此。难道这可以作为退斥不肖的办法吗？贤能与不肖既然没有区别，那么设置的官职虽多，却没有人可以任用，也就不足为怪了。臣希望陛下明确赏罚，重视功绩实效，那么有才能的人都会列在陛下面前了。臣所以说：五件事情都确实如此，而陛下不能任用人才，是因为其中存在弊病。三种弊病、五件事情，臣已经详细说明了。只希望陛下选择采纳，天下的事务不过如此。如今上有天象变异，下有地理失常，内有人心怨恨，外有四夷进攻，形势已经如此。这不是陛下迟疑宽缓的时候，只希望陛下为了社稷和百姓留心此事。

译宝元元年，天章阁待制庞籍论述先整治内部、然后整治外部的防御之策说：“臣私下看到，自从元昊背弃恩义、僭越窃据以来，凶恶的谋划已经暴露。陛下忧虑体恤边疆事务，广泛采纳群臣意见，选拔将领、派遣军队，时常牵挂圣心。又听说陛下减少宴饮娱乐，专心思考政事，这实在是宗庙之福、天下之幸。陛下这样忧劳不止，羌戎这些小丑不足以平定，只是实在不能轻视、忽视罢了。在天下平静无事时，言事之臣尚且要依靠陛下戒慎自省，何况如今逆贼已经叛乱，战争正兴起，这正是臣下尤其应当竭尽谋虑、忘却忌讳的时候。况且臣孤陋蹇拙的处境，上赖陛下明察，得到奖擢，得以升任近侍，只恨自己没有才略来仰报大恩。如果有一点管窥蠡测的见解，岂敢不陈述出来？凡是想建立事功的人，都在于先整治内部，然后控制外部。先整治内部，在于陛下专心致意并努力实行。臣希望陛下坚持恭敬俭约，严肃纲纪。荀子说：‘恭敬俭约，可以防备五种兵器。’又说：‘加强根本而节约用度，天下就不能使它贫困。’所以当前最急迫的事情，没有比恭俭更重要的了。陛下试令有关部门计算财赋收入，他们一定会说比先朝时消耗了；计算费用的数目，也一定会说比先朝时增加了。财赋日益耗损，费用日益增加，怎么能使府库充实积聚、军队装备足以使用呢？所以希望陛下节省之后再节省，用来供应军队匮乏的需要；对于不急迫的事务，一律停止，专心把备边作为念头，那么功业就可以建立了。至于纲纪，关键在于赏罚。恩赏贵在审慎恰当，法令贵在整齐统一。臣恭敬地看到，近年以来恩宠施及侥幸之人，法典刑宪逐渐松弛。赏赐是用来劝勉功劳的；那些没有功劳而凭侥幸获得特殊宠遇的人，已经得到如此厚赏，日后有面对敌人效死、在战阵中建立功勋的人，又用什么赏赐才能满足他们的期望呢？希望陛下爱惜爵禄，不要施及侥幸之人，以此等待建立功劳的大臣；申明并严格法宪，不要使它松弛，以此威慑不恭谨的大臣。这又是最切要的事务。假如国家富足、军队强盛、纲纪严明，那么四夷畏惧服从都来不及，哪里还敢僭越作乱？关键确实在于陛下在上面整治，大臣在下面坚持，那么谁敢不服从呢？所谓先整治内部、然后控制外部，当前边境要地与元昊接壤的地方很广。前些日子派遣两位帅臣分别统制，固然应当把防备作为急务。如果不得其要领，就会费用扩大而功效还无法预期。自从元昊僭越叛逆以来，调发的兵马已经很多了，运输器物，车马交错于道路；各种营造修缮大多动用民力，守边军队已经集中，草料粮食的费用更不知是平常的多少倍。军队长久不解散，支用没有止境，臣恐怕羌戎还没有到来，公私方面已经先困乏了。怎么知道这不是狡猾的羌人用诡诈谋略来困顿我方呢？前代有时到平定之后，就休兵、停止戍守，休养百姓，审慎备战，以防意外，所以事情到来时，物资供应还很充足。国家自从与戎人和好以后，边境戍守从未休息，支出费用从未减少节省。一旦战争兴起，力量就容易困乏。军队冗多而不精练，即使人数众多也不能使用。臣私下听说，所调发的士兵大多未经选练便派遣，疲弱之人也有很多提前出发。这只是徒有兵员数目，真正可以使用的却很少。臣认为，一个强壮勇敢的士兵可以抵得上五个疲弱士兵。何况输送边地储粮，常常十分艰苦，这尤其应当重视并爱惜。希望命令漕运大臣和边将选择强壮勇敢、可以使用的人留在边地；疲弱的人，或命令他们返回本营，或安置在内地附近粮食较多的地方，这样边郡的军队就会精练而费用减少。晁错说过：‘器械不精良，就是把士兵送给敌人；士兵不能使用，就是把将领送给敌人。’由此可知，作战之事，改良武器、训练士卒，是最先急切的事情。臣听说京城制造兵甲的地方，近年以来，多不选择勤劳能干的官员监管，往往都由有权势的人担任，以便为自己谋私。〔原文数字、纪年保留：一日〕 又听说过去制造的兵器铠甲，大多不精良坚固。希望朝廷选拔勤勉能干、熟悉兵甲制造优劣巧拙的官员，命他们监督管理工匠，精心制造，务必使兵甲精良坚固、可以使用，并且加以复查检验，明确显示赏罚，这样兵甲就会坚固锋利了。外地制造兵甲，也请求严格告诫。国家长久休兵，士卒逐渐懈怠，加上都将威望减弱，军队难以统制。如果一旦面对敌人，实在值得预先忧虑。希望秘密诏令两位帅臣，命他们筹划训练的方法和统御的办法，使将校懂得感化爱护士卒的道理，使士卒产生禀受命令、畏惧军法的意识。然后还要时时加以训诫告谕，使各人都知道君主的恩德而勉励臣子的节操，这样临事时军队就可以使用，功效也可以期待了。右正言、直集贤院吴育论述建立根本、以消除尚未形成的祸患的防备之策说：“臣私下认为，朝廷总揽控制天下，必须建立根本，以便在祸患尚未萌发时消除它。如果政令修明、纲纪严肃、财用富足、恩信广布、赏罚分明、士卒精练、将帅训练有素，那么四夷望见风声就会自行打消异心。只要有一项没有准备好，狡猾的敌虏就会乘隙生出叛乱之心。如今天下稍稍安定，人情习于安逸，而许多人办事因循；平常只要有人谈到政令、纲纪、边防和机要，就说这是无事生非；一旦有紧急警报，就一定仓促慌乱而不知道如何处理。稍微安静一些，又没有人敢随便进言。况且夏州长期有人往来中原，熟悉地看见朝廷因循的形势，于是竟敢在内部蓄谋作奸。如果只是对眼前事务勉强支撑，有时就会到了额头着火才救火、用开水浇沸水却不能止沸的地步。回顾前代，教训非常明显。恭敬地希望陛下从容召见身边和左右的大臣，讨论政事的缺失，广泛访求群臣意见，修明节约用度、爱护百姓的原则，寻求训练士兵、操练将领的防备办法，那么一方的小规模警报，就不足以忧虑了。” 庆历三年，尚书礼部员外郎、知制诰宋祁上奏防御之策说：“臣听说，病要在尚未危重时医治，火要在尚未燃烧时防止。如果已经危重、已经燃烧，即使有良医和大力士，也仍然不能挽救垂死腐烂的苦难。因此思考祸患、预先防备，所要达到的目标是一样的。臣恭敬地看见，河北、河东、陕西近年来屡遭骚扰困顿，契丹倚仗犬羊之众，谋划劫掠塞下，索取贿赂，言辞悖逆而意气骄横。陛下以天下为心，委屈自己、忍受愤怒，与他们通好，以缓解仓促的急难，所以河朔百姓得以安然，暂时获得安宁。这是陛下权宜应时的做法。夏州贼人违抗命令，驱使统率杂种部众，袭击金明，残害麟府，击败任福，败坏军队，杀死吏卒数十万人；转运粮食、屯驻军队直到如今已有五年，士气沮丧，每当听到金鼓声，人人都双腿发抖、胆气消失，有一百个想逃走退避、苟且求生的念头，没有一个向前作战、以死相拼的志气。部署、钤辖职位相等、权势相当，彼此不能统一；赏赐泛滥却没有实际根据，惩罚松弛而不能执行；上下互相防范，只求侥幸保全。臣估计两边的忧患，比作疾病和火灾，可以说已经将要危重并且将要燃烧了。朝廷内外有见识的人，没有不寒心的。臣愚昧地认为，如果不赶快兴兵救治，事情一旦稍有差错，后悔就来不及了。”

译臣恭敬地看到，中书门下、枢密院每天入朝奏事，遵循通常的体例，只把官吏差遣、使臣升迁转任的等级比例，计算得极其细微，直到百司琐碎杂务的申请，无不请示圣上。等到宣诏敕令下达，只在某一部门批注一个“圣旨”。至于边境安危处置的大计，反而没有时间顾及。臣愚昧无知，私下认为这是错误的。不该做的事却去做，叫作徒劳施行；应当忧虑的事却不忧虑，叫作必然招致忧患。如今耶律氏君臣包藏祸心、走向毒害，把马放在阴山之下，等待机会行动。他们把河朔反复玩弄于股掌之上，不断索要财货，又将要索取土地。祸根和事端的萌芽，明明白白如此，朝廷却忽视而不防备，不知这算什么呢？如今河北、河东没有澄清泛滥的官员，没有检阅冗余的士兵；将帅有才还是无才，从未认真选择；兵械能用还是不能用，也从未选取。自从戎使接连到来，便把盟誓当作可以凭信之物，谋臣高枕无忧，完全不作防备，真可以说是打开箱箧等待敌人抢夺。如今陛下圣德盛明，大臣方正，协力进献可行之策、辅弼纠正过失，朝廷没有不同的言论，难道不应在此时侧身而坐、卧薪尝胆，思考抵御敌人的办法，赶快革除弊政、谋求洗刷大耻，反而想要优游自得，一天安过一天，等到疾病危重、火势燃起才救治，那还来得及吗？” 那些琐碎杂乱的事务，不是宰相和执政大臣的职责；假使这些事情一概不问，交给主管部门办理，也还不会关系到国家的治乱。可是两个敌人一旦同时发动变乱，彼此呼应，一个从北方出兵，一个扰乱西部，国家就会疲于转运。一名饥饿的下层民众兴起成为盗贼，凭借高处呼喊，叛乱很快波及方圆数百里，那么天下的安危就会在一天之间决定。由此推论，臣所说的不该做的事却去做、应当忧虑的事却不忧虑，果然是什么意思呢？刘平、石元孙轻率而缺乏谋略，直接与贼军交战，军队失败、本人战死，损害并辱没了国威。如今担任将帅的人不鉴戒以前的失败，仍然墨守旧有体制，始终没有改变。他们出兵时没有鼓旗；没有鼓旗，号令就不能执行。他们作战时没有行阵；没有行阵，败退时就没有救援。他们停止驻军时没有营垒壕堑来自守；行军时没有辎重随行；烽火侦候不明，间谍没有设置，不估量人事，不察看地形；将领不抚慰士卒，士卒不认识将领；调动更换纷纷不断，从未得到片刻安宁。然而主管部门只依据成例调换迁转，习以为常而不觉得奇怪。因此贼军小规模入侵就小胜，大规模入侵就大胜；朝廷也从未听说追究他们取胜或失败的原因，以及敌人所长、我军所短的关键。究竟谁有勇气？” 谁有谋略，可以彼此辅助？怎样就应当防守，怎样就应当作战？应当把成套的谋略授予他们。军队如果长期不能解散，用什么防备来供给粮食？如果有时粮食匮乏，又用什么办法来救济？如今陛下还没有把这些事放在心上，大臣也没有把这些事作为言论，天下安危由谁承担责任？臣听闻见识狭窄浅陋，不足以参与谋划大事，但私下认为当前的急务有七项：一是讲习军阵，二是扩大牧马，三是精良器械，四是努力发展耕桑，五是选择官员，六是重办贼法，七是登记游荡冗余之人。臣既愚昧，知道大概却不能详尽说明，又不敢掩盖众人的谋议而只陈述个人见解。希望陛下选择闲暇之日，诏令一两位近臣提出这七件事，令他们共同深入讨论，使他们援引古代来验证今日，掌握并处理其中的要领。陛下与大臣选择后实行，实行之后又坚持而不改变，不要听信浮泛的议论和摇撼阻挠。只是近则须三年见成效，远则须五年、七年，甚至十多年才能成功。陛下应当安心、从容思虑，总揽驾驭之权。治理国家就像种树，不是说早晨种下，晚上就可以乘凉；假以时日，根基深厚牢固，坐在那里便能获得茂盛的树荫。从前孟明视两次战败，秦军回国整治国政，晋国因敬畏其德而退避，秦国于是称霸西戎。如今如果努力务农、整治军备，日夜反复警戒，张举我们的各种政纲，振奋我们的六军，使军队驻守时有防备，行动时有法度，那么两个敌人听说之后，狡猾的谋划必定会在狄人胸中溃败，阴险的计谋也会在羌人肋下腐烂。臣又希望陛下诏令中书、枢密院，从今以后，百司所提出的申请中凡是不涉及大事的，允许仿照唐代堂帖的做法，直接由政事堂判下、枢密院交付有关部门办理；杂务已有固定成例的，就直接施行而不必奏报；可以免除并归还主管部门办理的，也确定为永久制度，让他们奉行。至于重大事务，不是臣下可以专擅的，然后才奏请，这样自然能够提纲挈领、统摄各事。事务也会少而简，大臣就能专心考虑边境和军务了。各路部署以下官员出兵之日，臣希望依照军法，以一阶一级相互统制。命令统一就容易执行，官员专权就有威势。不要让尊贵的大臣监军从内部牵制；将领和士卒既然已经彼此熟悉，就不可频繁替换，使将领能够以恩德收服士卒之心，以威势统辖违反命令者。危急时与他们同生共死，这样才可以任用他们。这只是大略。从前楚庄王不过是一个小小诸侯，占据低湿之地，却没有一天不整顿军事实力并加以检阅。他在国内告诫说：‘人生存并不容易，祸患随时可能到来。因此才能使郑、宋臣服，抗拒强大的晋国，威势震动中原。’ 何况陛下拥有四海的财富，招揽天下俊杰与他们共同谋划政事呢？然而时机啊，时机啊，已经不能再拖延了。臣愚昧刚直，不知避讳，只希望陛下哀怜并省察采纳。景祐四年，任知谏院。余靖上奏说：“臣私下听说，大臣们正在谋议的事情中，有修筑京城和设置府兵两件事。臣认为，朝廷的谋划议论，是天下人共同仰望的；帝王的一言一行，足以成为万世的法则，国家安危都系于此，因此每项举措都不可轻率。事情的细微苗头，不能不谨慎对待。事情很难在开始谋划时就得到众人的赞同，这是人的常情。臣希望陛下深思熟虑，作长远谋划，以安定百姓为根本。臣请求详细陈述其中一件事，希望陛下斟酌它是否可行。臣听说西部敌人刚刚僭越称号时，宋庠曾请求修筑函谷关。当时关中震动，人们认为朝廷已经放弃关西，只想据守自身。如今无缘无故修筑京城，竟是舍弃天下大局，而采取环城固守、自保一城的计策。四方听说这件事，难道不会震动吗？强弱形势的转折，正在于此。没有敌军却修筑城防，是《春秋》所讥刺的行为。按照道理，防守应当在四方边境，不应当这样做。况且前些年因为边境告警，河北各路挑选乡兵的好处还没有取得，反而先造成了危害。何况如今对北方的财物馈赠已经很丰厚，同西部戎族的和好也已经讲定；虽然知道盟誓不可能很快得到保证，但嗷嗷待哺的百姓都盼望安宁。然而在京畿之内，朝廷却先自行扰乱，根本不得安宁，四方还希望什么呢？从前魏侯倚仗险要地势，吴起认为这是失当的言论；周宣王清查百姓人数，仲山甫也谈论这样做对政事的危害。” 只是这两件事，都是古今所重视的，也是安危由此发生的根源。请求陛下舍弃这两种防备，另行讨论长远谋划的办法。”

译嘉祐年间，苏洵上《审势防》，说：治理天下的人，必须确定国家所崇尚的原则。所崇尚的原则一经确定，即使到了千万年也不改变，使百姓的耳目专一，子孙后代有所遵守，这样容易治理。所以夏、商、周三代的圣人，他们的后世有的绵延七八百年，难道只是因为百姓不忘记他们的功劳才达到这样吗？大概是他们的子子孙孙得到祖宗的法度作为依据，因而可以长久。夏代崇尚忠，商代崇尚质朴，周代崇尚文治；他们考察天下应当崇尚什么，然后坚定地坚持它，以此开始，也以此终结，不会早晨崇尚文治、晚上又崇尚质朴，因而自取溃乱。所以圣人出现，必定先确定一代所崇尚的原则。周朝的时代，大概有周公为它制定礼制，于是天下便崇尚文治。后世有贾谊劝说汉文帝，也想先确定制度，但他的主张最终没有施行。如今天下幸而正处于治理安定之时，为子孙万世、为帝王家族谋划，不可不在这个时候预先确定。然而万世帝王之家，常常先确定所崇尚的原则，使子孙可以安坐守成；等到政事出现弊病，然后改变细小枝节，但根本大体终究不能轻易变革，所以享国长久，百姓也不苟且简慢。如今考察朝廷内外，观察国家所崇尚的原则，臣愚昧仍然有所疑惑。为什么呢？天下的形势有强有弱，圣人审察形势，以权宜之道应对。形势强盛了，如果强盛过度而不能停止，就会折断；形势衰弱了，如果衰弱过度而不能停止，就会屈服。圣人调节它，使它不至于折断或屈服，靠的是威和惠。强盛过度时，威势会耗尽而不能振作；衰弱过度时，恩惠会受到阻滞，臣民也不认为这是德政。所以处在衰弱状态要利用威势，处在强盛状态要利用恩惠。凭借强盛的威势施行恩惠，恩惠就尊贵；凭借衰弱时的恩惠来养成威势，威势一发，天下就会震恐战栗。因此威和惠，是用来调节天下强弱形势的。然而不懂强弱形势的人，即使有杀人的威势，臣民也不畏惧；即使有使人获得生存的恩惠，臣民也不欢喜。为什么呢？因为威势已经耗尽，恩惠又受到阻滞。所以拥有天下的人，必须先审慎了解天下的形势，然后才能谈得上使用威和惠。不先审察形势，只说我能够使用威势、我能够施行恩惠，这是舍本逐末。因此，形势已经强盛却再用威势加强，形势已经衰弱却再用恩惠助长，以至于折断或屈服，这是可悲的。譬如人的身体，想要服用药物、饵食和石药来养生，必须先审察体质属于阴还是属于阳，然后投用相应的药石。药石属阳而投给阴性体质，药石属阴而投给阳性体质，这样阴气不至于枯竭，阳气不至于亢盛。假如不能先审察自身属于阴还是属于阳，却用阴去攻阴、用阳去攻阳，那么属于阴的必定死于阴，属于阳的必定死于阳，无法挽救。因此善于养生的人，先审察阴阳；善于治理天下的人，先审察强弱，以此制定谋略。从前周朝拥有天下时，诸侯极其强盛；在诸侯强盛之时，大国已经拥有方圆五百里的土地，而王畿反而不过千里，其形势是弱的。然而周成王、周康王在上时，诸侯无论大小无不臣服，形势的衰弱没有显露在外。到了后世君主失德，诸侯像禽兽一样奔逃，各自固守自己的国家，彼此侵夺，而上面的人最终没有醒悟，只采取小小的姑息之道，却希望能够制服强国，这叫作以软弱的政令补救软弱的形势。因此周朝的天下最终因软弱而灭亡。秦朝拥有天下后，把天下分为郡县，力量集中于京师，守令没有大的权柄，伸缩进退无不掌握在我手中，其形势是强的。然而秦孝公时期，秦国的形势本来已经日益趋向强大；等到他的子孙兼并天下，却仍然没有醒悟，专门依靠法制来杀戮鞭打平民，这叫作以强暴的政令助长强盛的形势。因此秦朝的天下最终因强暴而灭亡。周朝拘泥于恩惠而不知道权变，秦朝勇于施威而不知道根本，二者都是没有审察天下形势。我宋朝的治理制度，有县令、郡守、转运使，以大统辖小，像丝线牵引绳索一样层层相连，全部汇总于朝廷。即使土地在万里之外，方圆数千里，拥有百万军队，天子只要在殿陛之间一声召唤，一个身高三尺的童子快马传递诏书，召他们回到京师，他们就会解下官印奔走而来，只怕赶不上。这样的形势，正是秦朝赖以强盛的形势。形势明明强盛，然而天下的弊病却常常表现为软弱。唉！有像秦朝那样可以强盛的形势，反而陷于软弱，为什么呢？是习惯于施恩惠而害怕使用威势，恩惠过分而威势不能胜任。之所以习惯于恩惠且恩惠过分，是因为屡屡赏赐并施加给没有功劳的人；之所以害怕使用威势且威势不能发挥，是因为刑罚松弛、军队不能振作。由于赏、刑、兵都没有得到正确运用，所以软弱的实际情况显露在外。什么叫软弱的实际情况？就是：官吏旷职懒惰，职务废弛而不办理，却没有严厉加重败坏官职的惩罚；多次允许赎罪、屡屡赦免，不追究有罪之人，法典刑律的禁令不能执行；冗余士兵骄横狂妄，凭借力量希求赏赐，而维持姑息的恩典，不敢裁减；将帅使军队覆没，连一匹马也没有回来，却没有加重败军之罪；远方边裔强盛，欺凌压迫中原，而对索取金帛、增加币帛的耻辱不感到愤怒。像这类情况，都是极其软弱的实际表现。长久不治理，还会有比这更严重的弊病，逐渐衰微、停止、消散，最终溃败到不可挽救的地步。可是臣认为，软弱在于政令，不在于形势，这叫作以软弱的政令败坏强盛的形势。如今一车柴薪燃起的火，是众人都害怕、不敢触犯的；把它举起来投入河中，又能产生什么热量呢？所以凭借强大如秦的形势，却沉溺于周朝软弱的弊病，天下反而不知道它的强大，原因就在这里。虽然如此，政令软弱，并不像形势软弱那样难以治理。比如周朝形势软弱，必须改变诸侯的设置以后才能强盛，这是可能的；但天下的诸侯本来就不容易改变，这又不是一天能够办成的。至于政令软弱，只要使用威势就可以了，早晨改变，晚上便可确定。齐国是古代的强国，齐威王又是齐国的贤王。他刚即位时，政事无人治理，诸侯一同进攻，人人都不知道齐国是强国。一天，齐威王发怒，拆毁万家封地的即墨大夫的封邑，召来阿大夫和经常称誉阿大夫的人，把他们烹杀；又发兵攻击赵、魏，赵、魏全都逃走请求讲和，齐国人人震恐，再也不敢掩饰过错。他确实知道本国政令软弱，能够使用威势来补救软弱。

译何况如今凭借天子的尊贵，借助郡县的形势，言语一从口中说出，响应并执行威势所需的条件本来就已经完备；况且拥有天下的人，所担心的只是自己不去做，只要想做，就没有什么做不到的。如今如果确实在使用威势上留心，赏罚、号令、举动一切都出于威严；施用刑法而不赦免有罪之人，强力实行、果断决断而不受众人是非议论牵制；使用难以预料的刑罚，使用难以预料的赏赐，使天下人看待这些措施如同风雨雷电，突然到来，截然降下，却不知道从哪里发出，也无法逃避，那么朝廷这样做以后，平民就会更加务求检点谨慎，奸民猾吏也常常恐惧不安，害怕刑法加身，于是收敛手脚，不敢轻易犯法，这就叫作强有力的政令，政令强了。实行几年，天下的形势就可以重新强盛。臣所以说，凭借衰弱时的恩惠来养成威势，威势一发，天下就会震恐战栗。那么按照当前的形势，寻求使万世成为帝王、而根本大体最终不可改变的办法，只有崇尚威势罢了。有人说：当前的形势，事情确实没有比崇尚威势更便利的了；但是谁能知道万世之间，政令不会改变，就一定要说应当崇尚威势吗？” 我愚昧地回答说：威势，是君主凭借它成为君主的东西；一天没有威势，就是一天没有君主。时间久了政令产生弊病，改变其中细节，参用恩惠，使它不至于像秦朝那样严酷，是可以的；把威势全部抛弃，就是错误了。又有人说：王者任用德治而不任用刑罚，任用刑罚是霸者的事情，不应当这样说。这也不是所谓懂得道理的人。商汤、周武王都是王者，齐桓公、晋文公都是霸者。周武王趁纣王暴虐，把百姓从炮烙、斩足断肢的处境中解救出来；假如又大量杀人、滥施刑罚来治理，民心就会离去。因此他的治理完全出于礼义。商汤则不是这样：夏桀的德行本来与纣王没有不同，但他的刑罚没有纣王那样残暴；天下百姓却受其风气影响，放纵懒惰，不遵守法度。《尚书》说：“民众都懒怠而不协同。”又有诸侯昆吾氏首先作乱，于是诛杀铲除那些强横、懒惰、不守法的人，以平定纷乱。所以史书说：“商人先施刑罚，后施赏赐。”至于齐桓公、晋文公的事情，也并不是全都任用刑罚。齐桓公任用管仲，管仲的著作喜欢谈论刑罚，所以齐桓公治理国家常常任用刑罚。晋文公是长者，他的辅佐狐偃、赵衰、先轸、魏犨都不主张以刑法为本，他的治理也从未以刑罚为根本，但仍然被称为霸主。难道能说商汤不是王者、晋文公不是霸主吗？因此，使用刑罚不一定就是霸道，使用德治也不一定就是王道，只是各自看形势适合使用什么罢了。那么如今的形势为什么不能使用刑罚？使用刑罚为什么不能称为王道？不先审察天下的形势，却想要应对天下的事务，那就困难了。参知政事范仲淹等人回答皇帝手诏所问五件事的奏疏说：臣等各自受到陛下的奖用，任职于两府，却不能调和政务、弥补缺失，使天下得到教化，致使陛下特别劳烦圣心，特意降下恩德之音。上则以宗庙为忧，下则以百姓为念，臣等惭愧恐惧，战栗流汗，罪当万死。诏书问道：“应当用什么人镇守西方？”臣等思考此事，如今元昊派人到朝廷，名分礼体稍有顺从，但戎人难以相信，只能作为权宜之计。如果反复无常、局势不能安定，就应当选择能够节制统帅的将领。如果和好能够维持，也必须借助能够镇抚的才能，经营治理边疆，以防备将来的祸患；现已选定人选，列名上奏。诏书又问：“百姓困苦，财赋还不强盛。”臣等议论说，国家革除了五代诸侯的暴政，夺去他们的威权，依靠度支掌管财用，供养天下军队。岁月久了，赋税征敛日益加重，边境事务一有动静，调发征集便有百般名目，民力更加穷困，农业生产更加衰退，水旱灾害没有防备，税赋不能增加，减免放宽的数额动辄超过百万。如今正选拔贤良官吏，致力于重视农业根本、安定百姓，修治水旱灾害的防备，收取天地自然的利益；还要更加严格地颁布勉励农耕的法令，使天下官吏专心劝导督课，使百姓勤于耕种，几年之间，就可以看到很大的利益。又如山海物产，本来没有穷尽，只是国家轻易改变有关制度，过分向民众征取，商贾不能流通，财用自然困乏。如今必须由朝廷集中议论，从长远考虑加以改革，使天下财货流通互济而没有阻滞。又要裁减冗余士兵，按照收入确定支出，那么国家富足强盛的期限，或许可以有所希望。诏书问道：“军队和战马还很多，怎样才能做到精练合用？”近来韩琦、范仲淹所上关于边防的文字中，有河北五件大事、陕西七件大事，精心选择兵马以及进攻防守的策略，已经包括在其中。臣等正商议其施行次序。诏书问道：“将领之间不和，如何处理控制？”枢密院以前因为许怀德、张亢不和，曾经下令告诫勉励。然而将领和副将之中，性情各不相同，彼此爱憎攻击，全在于主帅分别辨明、安抚遏制，按照才能任用，使各人都能处在适当位置，那么怨恨就不会产生。因此主帅的人选，不敢轻易选择。诏书问道：“急于求进的人，应当怎样堵塞奔走竞争？”臣等说：“急于求进、心怀贪欲的人，哪个时代没有？应由朝廷辨明其人而进退他们。要求官员有实际成效，表彰安静守节的人，废黜贪冒之人，抑制趋附之人。这样，多士就会知道劝勉，各自产生廉洁谦让之心。” 张方平论述藩镇的防备说：“臣听议论者说：‘唐朝失去对藩镇将帅的控制，以至于一道之内有百座城池，横跨控制千里土地，各郡长吏都出自藩帅署任；杀死二千石官员而不请示朝廷，专擅一地并且世代相传，几乎如同战国。自从安禄山、史思明发动祸乱，河北不再是君王的土地；朝廷以恩德顺从、姑息迁就，河南都成为盗贼的土地。唐章武帝勤劳不懈，日夜防备，训练人才、谋划策略，竭尽力量十年，才大致平除险阻。唐懿宗、僖宗以后，国势逐渐衰微、更加削弱；朱温兼领十镇，于是进一步窥伺逼迫，唐朝便走向灭亡。五代崩坏危亡相继而来，都是因为强大的诸侯拥重兵而夺取天下。’到我太祖接受天命时，他运用天谋神机，使形势如风雷变化，创立并革除前代弊病，讲求长久的防备。于是并不吝惜节钺，多次任命统帅大臣；把权力分开，使他们的势力自然减轻，表面给予而实际上后来收回。诸侯入朝觐见，逐渐将他们留在京城而不遣返；方面都府的牧伯之位改由士大夫担任，属官、掾佐全由天官选拔补授，堵塞他们觊觎权位的道路，覆灭奸乱的巢穴。因此四位圣君相继昌盛，至今已有六纪，天下安定，不受震动、不遭扰乱；门户不用关闭，哪里还用担心夜间击柝？财物没有锁闭，怎能容许撬箱盗窃的变故？这可以说是藏身牢固、把器物安置在安全之处，谋划深远了吧？’”

译臣听到这些话后评论说：“唐朝自天宝年间的祸乱以来，天下分裂，直到本朝太平兴国年间擒获刘继元、平定并州汾州，天下才开始实现大一统。百姓脱离刀兵之祸，臣恭敬地认为祖宗的伟大功劳和盛大德泽，没有什么可以与之相比。然而三王的良好制度不可能没有弊病，百世沿用的长久轨道也难以永远驾驭。所以自古以来没有必然乱的国家，只有造成混乱的君主；有善于治理的人，却没有永远不变的治理之法，利害相互依存，正是形势变化的常理。周幽王、周厉王享有文王、武王的国家，汉桓帝、汉灵帝承继汉高祖、汉光武的法度，却抛弃常道、败坏典章，亲近邪恶、疏远正直，周朝和汉朝的宫殿宗庙都逐渐变成荒草丛生之地。历代开始称王、创立基业、为后世留下富裕的君主，无不鉴戒前代的失败，深思如何使国运长久。替秦国谋划的人，大概是看见三代灭亡都由于诸侯，于是有废除五等爵位的规划；替汉朝谋划的人，大概是看见秦朝没有盘结维系的坚固根基，势单而容易危亡，于是有郡国并建的防备；魏晋时期议论政事的人，大概是看见陈胜、项羽的事情和黄巾之乱，都是乘州邑没有防备而迅速溃散、无法控制，于是有命都督持节统兵。这些都是为了告诫人不要重蹈覆辙，遏止祸乱谋略，牢固地凿合契约以抵御倾斜败坏，设置衡器以均平轻重。然而那些背负舟船而奔走、迁移鼎器而突然占有天下的人，又往往并不是承袭借助世家、安抚守护疆土的旧有统治者。” 所以，闾左的戍卒们挽袖奋臂而灭亡了秦朝，泗水亭长刘邦提剑而开创了汉朝基业，光武帝刘秀以一个读书人的身份在宛地起兵，曹公曹操以孝廉身份离开谯地；司马氏没有凭借凌俭之众，宋高祖刘裕缺乏敦温之势，欢泰从地位低微的偏将副将中崛起，隋文帝杨坚则凭借戚里姻亲的显赫地位。等到他们乘机建立功业，权势归于一处，事情获得成功，备办九锡等礼物，建立国家、设置台省。与西伯姬昌拥有天下三分之二仍侍奉商纣、小白齐桓公掌管四方疆域以勤勉辅佐周王相比，他们的形势和行迹已经不同了。因此，商鞅、李斯谋划废除诸侯、设置郡守，只看到了车毂转动、辐条运转的形势；贾谊、晁错提出强干弱枝的主张，大概都不明白皮毛附着的根本。至于天乙成汤之后，王室屡次衰微，每逢贤明的君王即位，九琛便重新会聚；周厉王时王室削弱，周宣王却实现了中兴。秦朝把天下合为一家，秦二世却很快灭亡，郡县制又怎么能说是安全无患呢？况且唐朝承受天命将近三百年，内乱兴起四次，外敌侵扰发生三次；大帝、孝和的祸患在宫闱之内酿成，宪宗、昭愍所受的毒害则由宫中臣属造成。范阳发生叛乱、奉天受到逼迫，虽然安泚是发动战争的首领，而甫▯实际上是酿成祸乱的根源。恭惠不能履行君主职责，法纪因而衰败；私近宠幸之人掌握了执掌权衡的权柄，宦官则专擅帷幄之中的谋议，于是祸患在安南结成，战事连接到徐地，发动了卭蜀地区的战役，构成了云、代地区的嫌隙。恭定继位时，王纲已经解体。半天之下，巢让造成了涂炭；自陕州以东，权儒造成了践踏吞食。禁军被蒲人消灭，邠州主帅又以襄王僭越称命。追究这些祸乱的根源，都是由于令孜。因此，唐朝的倾覆危亡，并不始于藩镇，而全都始于萧墙之内。假如当初明皇勤劳体恤而没有懈怠，开元初年神武振作、励精图治的情形常如建中初年，懿皇继承基业而能守住大中年间的政治，那么范阳、泾师凭什么裂隙而侵犯朝廷？岭表、彭门又因什么嫌隙而聚众作乱？这好比朽木，蛀虫从内部生出；又好比层层堆叠的棋子，形势从上面坠落。由此可知，治乱的根本在于法度，兴亡取决于当时的君主。驾驭各道而能远及四方，便可以使远方异俗宾服；安抚近方而失当，却不能保全宫室。那些地方州郡，犹如控制关隘、支配四肢，伸缩进退的决定并不在外，而在中央。况且我太祖凭借睿智武功拯救天下，具有经营整顿、恢弘安定的谋略和驾驭、威服、怀柔的办法；我太宗凭借英明文治继承大业，具有继承光明、安抚宁定的治道和裁制调节、统一划一的制度；我真宗凭借至仁大德继承宏大基业，具有宽厚谦冲、恭敬和睦的德行以及守成保盈的方法。他们虽然都是拨乱反正、守持文治，治理政事略有不同，但都使君主威权独自运转，国家命令由中央自行裁决；政事不容姑息迁就，恩惠也不借给近臣和嬖幸。这就是君主高居南面、使子孙世世无疆的法则。陛下光芒震耀，具备乾刚之德，掌握威权和福赏两种权柄，以照临四方；专断而不受牵制的私爱，采纳意见而不因卑远之隔有所遗漏，广泛谋议以明察听取，独自裁断而杜绝浸润谗言。这正是上面用来建立皇极、下面用来安抚天下的办法。至于郡县制度，假使说它不能预防意外，难道就是朝廷所能依靠的吗？谨此论奏。《历代名臣奏议》卷八十一